横琴廉政办集合所有反腐力量 打造内地版廉政公署

　　日前，珠海横琴新区成立了全国第一个整体防治腐败的机构——珠海市横琴新区廉政办公室。该办公室整合了纪委、监察、检察、审计等部门，设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部4个部门，合署办公。之后，横琴将不再单独设立检察院、审计局。

　　突破现有体制，集合所有反腐力量，打造唯一的反腐机构，这是不是香港廉政公署的内地版？其成立将如何改变现有的反腐模式？省纪委相关部门负责人表示，借鉴港澳地区反腐败的经验，实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”是此次探索的方向。南方日报记者还独家获悉，廉政办主任将由珠海市纪委常委、横琴新区纪委副书记兼任。

　　权力定位如何？

　　廉政办主任由珠海市纪委常委、横琴区纪委副书记兼任，统筹协调反腐工作，向党委负责，与廉政公署直接向最高行政首长负责不同

　　根据目前的制度设计，廉政办公室将接受珠海市纪委、横琴新区党委的领导，办公室主任由珠海市纪委委派。记者日前从省纪委获悉，虽然目前办公室主任的人选还未确定，但标准已经明确：由珠海市纪委常委、横琴新区纪委副书记兼任。这意味着，未来的廉政办将主要由纪检监察部门来主导、统筹。而目前，国内各反腐力量的权力范围和职责各有侧重，几乎是平行运行。

　　纪委是执行党的“家法”的机关，专司监督检查党的机构和党员贯彻执行党的路线、方针、政策的情况，查处违纪党组织和党员；调查处理国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等。很多违纪不一定违法的行为，要由其负责查处，如果这些违纪行为触犯了法律，便要交“国法”来处置。

　　监察部门是政府部门，专司监督检查政府机构和政府系统公职人员。监察部门与纪委一般是“一套人马两块牌子”，一般由排名第一位的纪委副书记兼任监察部门的“一把手”。

　　检察院专司侦查办理职务犯罪的部门主要在反贪、反渎两部门。它们专门对国家工作人员贪污、受贿、渎职侵权等职务犯罪进行侦查，是检察机关履行法律监督职责的重要组成部分。其目标对象是“国家工作人员”，依照《刑法》，侦查各种职务犯罪。

　　审计机关是各级政府用以实行财政经济管理和监督的常设机构。国务院设立审计署，县级以上地方各级人民政府设立审计机关。“通俗讲，就是查政府、各单位、公职人员等财务账目的机关。”反腐专家、红旗出版社原副总编黄苇町说。

　　“这些力量中，纪委使用的是党内监督权；检察机关使用的是法律监督权；监察、审计机关使用的是行政监督权，它们各自也都形成了一套接收举报、侦查、预防等为一体的反腐体系。”中山大学政治与公共事务管理学院教授倪星说。

　　目前，以纪委副书记做廉政办主任，向当地党委负责的模式将重组反腐的权力结构，而这一点也与香港廉政公署的模式不同。“以香港的经验来说，反贪机构的独立，并赋予它足够的调查权力，非常重要。”香港廉政公署西九龙首席廉政教育主任梅绮如在接受南方日报记者采访时表示，唯有赋予执法机构以独立的机制和足够的权力，才可以有效地调查贪污事件。

　　“香港廉政公署直接向特首负责；新加坡的反贪污调查局直接向总理负责。”黄苇町表示，独立的、直接向国家最高行政首长负责是两地反腐机构成功的最主要经验。“但由于两地大的制度背景不同，所以内地不可能照搬香港廉政公署的模式。”不过，他也表示，横琴廉政办的成立可以试验党领导下的整合反腐机构的反腐模式。

　　各部如何运行？

　　各部是市级单位的派驻机构，接受对口业务指导，向廉政公署学习，按反腐流程重组力量还需时日

　　根据制度设计，廉政办下设的综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，接受这些部门的对口业务指导。横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

　　对此，相关单位负责人在接受采访时表示，纪检监察部就是横琴纪委监察局，审计监督部是横琴审计局，反贪污贿赂和反渎职侵权部就是横琴检察院。“对外都称廉政办的部门，对内则各有自己的上级指导部门。”珠海市纪委相关部门负责人则表示，目前，廉政办尚处于创立阶段，人员还未到位，成立之后各部门之间如何协调配合，如何运转，还没有最终的方案。

　　“牌子挂起来，部门依旧各自行事，那就丧失了成立廉政办的意义。不过，先把力量整合起来，再陆续进行权力重组，也不失为一种改革策略。”倪星说。

　　根据目前国内反腐的制度设计，纪检监察、反贪、审计之间的运行关系是怎样的？

　　省检察院反贪局一位老办案人告诉记者，一方面，三个部门都可以自侦案件，按照各自的办案程序办案，如果涉案人不涉及违法犯罪，纪委可以用党纪处分、审计部门可以用政纪处分的方式终结此案，一般也就不会与检察院发生关系。

　　当然，纪委、检察院、反贪部门、审计部门有不同的举报系统。一份举报，举报人可能同时向党、政、纪委、检察院多个部门投送，也可能仅向纪委或检察院举报，每个部门除了处理好自己收到的举报外，自行侦查案件，也可以就收到的相同举报进行沟通、协调。2011年，时任茂名市委书记罗荫国案发前，省纪委和省检察院、反贪局便同时收到了举报，各自进行了侦查。由于罗荫国犯罪证据确凿，经省委同意，罗荫国没有经过纪委“双规”的程序，直接被检察院批捕。

　　另一方面，纪委、审计部门在办案中发现，涉案人的确有触犯法律的行为，则需将此人按程序转交至反贪部门，由反贪部门进行调查。对于纪委、审计部门转交的案件以及反贪部门自侦的案件，侦查完毕后，将被送至检察院的公诉部门，之后向法院提起公诉。

　　“在此期间，纪委、审计部门也可来函，向反贪部门了解侦查结果，以此作为它们对违纪违法人员进行纪律惩罚的凭证。”该同志介绍说。

　　“这种制度设计，虽然取得了很大的成绩，但也因力量分散，影响了查处质量和效率。”倪星说。他表示，廉政办在完成整合各方力量的任务之后，应当探索向香港廉政公署学习，按照反腐败的流程来重新组建廉政办的制度结构和运行流程。目前，香港廉政公署根据侦查、预防、教育的“打、防、教”反腐流程，建立了执行处，防止贪污处和社区关系处，其中执行处的办案人员占整个廉政公署人员的70%以上。

　　谁来监督它？

　　原有反腐败制度设计包含了纪检监察、检察、审计部门相互制衡的思路，融合一体后，可依赖上级单位以及人大的监督

　　“一个庞大的反腐机构成立后，我们还要思考一个老问题‘谁来监督监督者’。”倪星提出，以往的反腐败制度设计中包含了相互制衡的思路“谁也不能独揽反腐的权力，每个部门都要把自己负责的案件核准”。纪委、审计部门如果对案件未核准就移交至检察院反贪部门，反贪部门可以从中发现问题，进一步核实；检察院办案有问题，纪委、审计部门的办案人也可以反映意见。“而三个部门合归一处后，谁来监督？”

　　对此，梅绮如表示，以香港廉政公署的经验来看，必须有一套全面的制衡机制才可以令民众对反贪机构有信心。而廉政公署也的确受到了多方面的监管。例如，廉政专员需要每天向立法会呈交年报，解答议员的问题，立法会可以通过修改法例来修订廉政公署的权力；廉政公署只有调查权，没有起诉权；廉政公署设有四个由社会贤达组成的咨询委员会，若要终止一宗贪污举报的调查，必须得到审查贪污举报咨询委员会的同意。此外，民众对廉政公署有任何意见，也可向独立于廉政公署架构外的廉政公署投诉事宜委员会投诉。

　　“香港的经验也是大陆可以借鉴的。一方面，上级单位可以对廉政办公室进行监督；另一方面，人大也需要加强对其的监督。”倪星说。

　　此外，倪星表示，横琴的管理体制的这项改革只是一个试验。由于其辖区面积小、人口少，又获国务院《横琴总体发展规划》探索“粤港澳”合作新模式的示范区的待遇，可以先行先试，才有了设立廉政办，不再设立检察院、审计局的改革。“不设检察院，这在当下中国内地任何一个市、区估计都难以行得通。”(赵杨)