专家：美军通过有效战略规划抢占军事先机

　　战略规划是美军统揽军队建设和推进军队改革的强力工具，具体由国防部及其下属的参联会、军种部和联合司令部负责制定和实施。

　　通过有效的战略规划，美军不但成功实施了“阿波罗”登月、“星球大战”等战略计划，还顺利地完成了联合作战体制建设和军队的信息化转型，维持了世界上最强大的全球作战能力。

　　制订战略规划，为未来做好准备

　　“人无远虑，必有近忧。”战略规划既要关注“近忧”，更要着眼于“远虑”。美军认为，进行战略规划，必须以长远的眼光展望未来，惟有如此，才能确定应建设一支什么样的部队。展望未来，不是为了预测未来，而是为了了解未来的战略环境中美军将面临着何种选择，以及如何应对这些选择。

　　美国前国防部长盖茨认为，“陆军必须接受这样一个现实，未来美军最有可能、最高端的想定主要是海空作战行动。因此，如果未来的国防部长建议总统向亚洲或中东或非洲派遣一支庞大的美国陆军部队的话，他的脑袋一定进水了。”

　　应对未来必须进行有效的投资。战略规划的任务就是通过需求与资源的有机结合，达成战略目标。美军认为，需求总会超出资源，虽然强大的国力能为军队提供更多美元，但永远不会有足够的资源来满足军队发展需求。因此，修正军队内部的力量平衡关系比大幅度增加国防开支更为重要。

　　冷战后期，为了使美军尽快走出越战失败的阴影，里根政府大幅增加国防投入，以期通过提升装备硬件水平，改变美军战斗力下滑的趋势。但是由于作战需求不明确，军种之间缺乏平衡，在国防费争夺战中分得“一大杯羹”的军种往往不知道钱怎么花。1984年，媒体先后披露了海军为E-2C电子侦察机购置价格659美元的烟灰缸，为P-3C猎户号反潜飞机安装价格640美元的马桶座，以及空军为C-5A运输机配置价格7622美元的咖啡壶等丑闻。评论家们抨击这些行为不是提高战斗力，而是“挥霍金钱”。

　　为了验证效果，美军还把联合战略评估列为战略规划的重要环节。为此，国防部长办公厅专门成立了净评估办公室，负责中长远战略规划的净评估；并授权参联会主席就各军事部门的规划是否与战略计划和作战指挥优先权一致做出评估。此外，美军还要求作战指挥官由下而上，评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响，向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见和建议。

　　完善的战略规划应有稳定的制度模式

　　制度模式对战略规划具有举足轻重的作用，是战略规划科学化、正规化、合理化的重要保证。美军对战略规划的重视由来已久，但是由于历史上没有进行很好的制度建设，使得战略规划的效能迟迟发挥不出来。

　　“规划、计划、预算和执行”(PPBS)系统是美军战略规划的核心制度。上世纪60年代，时任国防部长麦克纳马拉以“不照此办理，就得走人”的强硬姿态，迫使各军种采用该系统。直到40年后，美国国防部为适应军事转型的需要，还将PPBS系统升级为“规划、计划、预算、执行与评估”系统(PPBES)。

　　PPBS系统是将资源与战略挂钩，进行装备采购和资源分配，满足作战指挥官的作战需求，各军种和作战支援机构的补给需求。采用PPBS系统后，美军的军队建设资源配置明显优化、经费使用效益明显提高。据统计，在麦克纳马拉任职8年的时间里，该系统共节省国防开支约150亿美元。

　　以PPBS系统为核心，美军还建立了联合战略规划、国防采办和联合作战规划等针对力量发展与使用的规划系统。

　　联合战略规划系统主要确定“跟谁打”的问题，联合战略规划由参联会主席在参联会其他成员和作战指挥官协作下完成。该系统的职能是制定应急计划，向总统和国防部长提出军事建议。该系统还能提供一种手段，用于评估美国现有军事能力，评判当前项目和预算的风险。1990年，冷战即将结束时，时任参联会主席鲍威尔分析预测了5年内全球形势可能发生的变化，提出了美陆、海、空军和海军陆战队的发展设想，并通过该系统就美国全球兵力规划向总统和国防部长提供建议。

　　“国防采办”系统主要解决“用什么打”的问题，由国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室与参联会联合参谋部以及相关政府部门共同实施。通过“国防采办”程序，美军可以完成新型武器装备的研发、购买与列装等一系列工作，使得战略需求能够迅速实现，技术潜力能够在新式武器装备上得到发挥。

　　“联合作战规划”系统主要解决“如何打”的问题，由各联合司令部负责，涵盖战区作战计划制订与实施的所有环节。该系统虽然采取了先进的信息系统，但依然把人员看作联合作战规划的灵魂。特别是在伊拉克战争期间，该系统暴露出“战前老计划不好使，临时新计划又来不及”的弊端后，美军把作战指挥官的训练，由“思考什么”转向了“怎么思考”，要求他们除了掌握克劳塞维茨严密推理的逻辑思维外，更要学会孙子“兵无常势，水无常形”的灵活思维。

　　除了一个核心程序和三大规划系统外，为应对各种全球挑战，国会还要求国防部与其他部门联合，“倾全政府之力”启动新的国家安全战略规划。

　　推行战略规划必须进行体制改革

　　美军认为，没有法律和行政关系的调整，就无法实施有效的规划。美军战略规划体系的形成过程就是一个向军种夺权、向国防部集权的改革过程，其间涉及到权力和利益的重新分配，充满“你死我活”的火药味。

　　由于历史的原因，二战之前，美军的领导机构比较分散，陆军部和海军部同为内阁部。由于缺乏一个凌驾于二者之上的中枢机构，很长一段时期内，美军只有军种规划，而无国防规划。

　　最初，美军设想以“委员会”的形式成立战略规划机构。二战时期，罗斯福为满足战时规划需求而建立的参联会，就是一个典型的委员会体制：各成员地位相等，都是拥有上将军衔的高级军官；决策采取充分协商、一致同意的原则。

　　实践证明，委员会是很好的协商机制，但无法承担起规划的职能。当时，为满足登陆作战要求，英国人建议将部分用于建设巡洋舰的钢铁改建登陆艇和护卫舰。这一建议得到了绝大部分成员的认可，却遭到了海军作战部长的反对，最后只能不了了之。

　　二战结束后，美国成立了国防部和新的参联会。最初的国防部是有名无实的“空衙门”，国防部长作为军种协调员，既无法就国防问题统一各家之言，又无法制定军队顶层规划文件，只能把军种召集在一起，搞一些“君子协定”。首任部长福雷斯特尔仅在位一年，就因无法承受各军种和国会的压力，精神崩溃而自杀。

　　转机在艾森豪威尔上台之后出现。这位五星上将抓住苏联卫星上天、国防部被批领导不力的机会，提请国会通过了《1958年国防改组法案》，加强了国防部长的权威，尤其是对军种部的控制。此次改革向联合体制迈进了一步，但拥有作战指挥权的参联会还在各军种部的控制下，战略规划的天平仍向各军种倾斜。

　　此后近30年时间里，美国再也没有通过任何重大国防改组法案。连二战英雄艾森豪威尔都无法打破体制的枷锁，其他人对改革更是望而却步。由于缺乏有效的战略规划体制，美军虽然投入了高额的国防费，但在越南战争、“普韦布洛”号被扣事件、伊朗人质危机营救等军事行动中，缺陷依然十分明显。

　　军种势力难以撼动，而行政部门毫无作为，国会在推动战略规划改革的关键时刻发挥了至关重要的作用。国会既能超越军种利益、又能对军队进行制衡，被视为推进美国领导体制改革的最有效的外力。

　　1986年国会通过的《戈德华特—尼科尔斯法案》，确立了国防部在国防和军队建设领域的最高领导地位，实现了权力的集中，为进行顶层规划提供了彻底的体制保障。

　　新的规划体制建立仅仅4年后，美军就在“沙漠风暴”行动中轻而易举地取得了战争的胜利，足以说明规划的巨大力量。(康永升 黄荣亮 者单位：国防大学)