专家简析美国在钓鱼岛问题上的模糊政策

　　纵观美国在钓鱼岛问题上的“介入”过程，可以发现美国的钓鱼岛政策自始至终都带有模糊性，主要表现为：在钓鱼岛主权归属问题上立场的模糊、在冲绳“返还”的决定过程中出现摇摆以及在是否介入中日围绕钓鱼岛发生的冲突上态度暧昧等三个方面。

　　一 主权归属的模糊性

　　首先，美国出于长期占领冲绳的目的，将钓鱼岛置于联合国名义上的托管之下，这是其模糊立场的根源。二战后，钓鱼岛作为日本窃取的领土本应该根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》归还中国。1951年签订的《旧金山和约》第三条规定，“冲绳作为西南诸岛的一部份，置于美国的施政管辖之下”，其中，“西南诸岛”一词是关键所在，因为该条款所载“北纬29度以南之西南诸岛”，被日美解释为包括钓鱼岛在内。钓鱼岛与冲绳一起被置于美国控制之下。战前日本对包括钓鱼岛在内的冲绳的所谓“主权”已经由于旧金山和约第三条的“托管”规定和美国的单独管理而丧失，冲绳及钓鱼岛的主权也就从此被吊了起来。

　　美国单独控制冲绳及钓鱼岛，是因为要把这些岛屿变成防范共产主义的军事基地。冲绳的90%以上都被美国利用为军事基地，美国对钓鱼岛的控制和使用也主要用于军事目的，美军把该岛屿中的黄尾屿和赤尾屿作为了空军和海军的演习轰炸场地。

　　其次，美国在钓鱼岛主权问题上不持立场。由于冲绳毕竟在法律上，已与日本剥离，美国无权把冲绳的主权“归还”给日本，所以，后来的冲绳“返还”交接过程只不过是一个行政权的移交过程，日本并不具有冲绳的主权(这一点连日本自己也不得不承认)。冲绳行政权移交给日本之后，美国从来没有就冲绳的主权问题做过明确的表态。1971年6月17日，“返还协定”签订之后，美国国务院又声明把钓鱼岛的行政权交给日本，关于主权问题应由中日两国协商解决。1971年9月，美国国务院发言人麦克罗斯基说：“钓鱼岛问题应该由当事国解决”。今年9月份，美国国会出版了一份报告，称美国政府委托国会批准的“返还冲绳协定”，把钓鱼岛主权交给日本，并不意味着美国对于这些岛屿的主权主张有任何倾向。

　　二 “返还”决定的模糊性

　　即使在决定“返还”之后，美国也始终没有在“返还”协定中直接而明确地提到钓鱼岛的名称，“返还”决定其实是模糊的。

　　首先，美国对钓鱼岛的“返还”态度不明朗。当时美国正深陷越南战争的泥沼，国内反战情绪高涨，需要中国配合其撤出越南(这是中美和解的背景之一)，冲绳的“返还”谈判正处于中美之间摸索和解途径的背景之下，美国不得不对钓鱼岛问题做通盘考虑。另外，在钓鱼岛问题上，台湾当局的态度十分坚决，台美之间也有交涉，所以，美国并不想因为这些岛屿的争端，影响它与“盟友”台湾之间的关系，使问题更加复杂化。1969年11月，“佐藤·尼克松声明”发表之后，日美双方宣布三年以内冲绳“返还”给日本，但是，声明中并没有“钓鱼岛”字样。1971年5月11日，美国驻日本大使梅尔曾对日本外相爱知揆一说：“我们的基本立场是，不进行领土主张的裁决，避免将来出现走上国际法院的事态发生。”

　　其次，美国想把钓鱼岛问题当做对日谈判的筹码。当时日美之间正在就冲绳“返还”的条件讨价还价，美国要求日本承诺冲绳“返还”之后，军事基地继续存在，甚至还要求核武器在冲绳自由进出。同时日美两国还进行“纤维谈判”，美国政府内部有人主张“为了迫使日本在纤维谈判中让步，也应该把钓鱼岛问题作为条件，不应该立即交给日本。” 日本除了同意冲绳可以继续驻军之外，还通过秘密协议承认美国舰船携带核武器进入冲绳，另外，日本还向美国支付3亿2000万美元的“返还”费用。特别是在“纤维谈判”中，日本同意了尼克松政府提出的限制纺织品出口的要求。日本的这些让步最后奠定了冲绳顺利“返还”的基础，也为日本获得对钓鱼岛的控制权创造了条件，美国最后改变了不将钓鱼岛交给日本的最初态度。但是，钓鱼岛显然成了美国要求日本让步的谈判筹码，“返还”的决定经过了一个犹豫过程。

　　第三，“返还”范围具有模糊性。美国虽然在日本一系列让步的基础上最后决定把钓鱼岛交给日本，但还是主张对“返还”范围进行模糊处理，即，只表述为“除去奄美返还协定对象地区以外的北纬29度以南的西南诸岛”，而不提钓鱼岛名称，并且反对在“返还协定”文本中涉及“返还”范围问题，美国的用意是移交钓鱼岛控制权给日本，但不在协定文本中明确表示。对此，日方被迫同意了美国的主张，没有坚持在协定文本中涉及“返还”范围问题。双方1971年6月17日签署了“返还协定”，美国同意以附属议定书的方式用经纬度表示“返还”范围，并不包含“钓鱼岛”字样，所以，美国的“返还”决定仍然具有模糊性。

　　三 冲突介入的模糊性

　　首先，美国在日美安保条约的适用范围是否包括钓鱼岛在内的态度始终是暧昧的。1972年5月，基辛格曾在国家安全委员会上说过：“关于钓鱼诸岛最好的办法是不要让它成为大众关注的目标”。对于日本追问钓鱼岛是否包括在安保条约的适用范围之内的问题，美国在这年5月的一份机密文件中说：不要进行肯定地回答是否包括在安保条约的适用范围之内，而应该说可以被解释为是安保条约的适用对象。　此处，“被解释”一语颇具深意，也就是说，日美安保条约不是必然包括钓鱼岛在内的，而是可以“解释”成包括钓鱼岛在内，是扩大解释。这是美国高级官员首次表示对这个问题的态度，美国显然是故意让该问题具有暧昧性。

　　2009年2月26日的日本媒体报导，日本曾再次要求美国确认钓鱼岛是日美安保条约的适用对象，但是美国回避了明确表态。

　　2010年2月28日，美国国防部代理副部长(Deputy Assistant Secretary of Defense for East Asia)塞尼(David Sedney)在北京说：“美国不参与钓鱼岛的最后主权问题争论，这是美国的一贯立场。” 塞尼在此只提美国在钓鱼岛主权问题上的中立立场，却只字未提日美安保条约是否包括钓鱼岛在内。2010年9月发生“撞船事件”以后，美国仍然没有明确表示钓鱼岛是否适用安保条约。美国国防部长盖茨只是说：“我们将履行同盟的责任”， 但是，没有表示钓鱼岛是否包括在日美安保条约的防卫范围之内。直到9月23日，希拉里终于在日美外长会谈时表示：钓鱼岛是“日美安保条约的适用对象”，但是美国并不对事件本身发表见解，她希望中日两国通过和平方式解决问题。前原诚司听出了美国高官表态的潜台词，所以他说：“克林顿国务卿讲了，尖阁诸岛适用于日美安保条约第五条，但是，没有确定是日本的领土”。

　　其次，美国在是否介入钓鱼岛冲突上态度暧昧。美国即使表明钓鱼岛适用安保条约，也未必愿意真正卷入由此引发的中日冲突。2010年9月10日，《纽约时报》专栏作家克里斯多夫(Nicholas Kristof，中国名：纪思道)发表文章指出：完全看不出美国有为钓鱼岛而与中国开战的理由，何况美国并没有承认钓鱼岛属于日本。美国不会因为太平洋上的某个小岩石而冒发动战争的危险。克里斯多夫表示：就技术层面而言，日美安保条约涵盖所有日本行使主权的地方，而钓鱼岛目前由日本管辖，因此，如果中日两国因钓鱼岛开战，美国有义务帮助日本。但是，美国的立场一向是“美国不对钓鱼岛的主权问题表示意见”，这样，美国就处于非常尴尬的地位，即：“我们并没有同意钓鱼岛肯定是日本的，却要因为钓鱼岛而帮助日本打仗。”所以，他说：“美国为了钓鱼岛这几个无人的岩石而履行义务的可能性几乎为零。” 曾在小布什时代担任国安会亚洲事务主任的迈克尔·格林也证实了克里斯多夫的说法，他说：“如果是日本首先采取了刺激行动，美国则未必全面赞同和支持日本”，他还说：“中日之间紧张关系升级不符合美国的利益。”。

　　美国之所以在钓鱼岛问题上采取模糊政策，目的在于想在中日之间留下回旋余地，不同的时间和场合说不同的话，以此利用中日争端控制东亚国际关系，掌握在亚太地区的战略主导权。这种模糊政策也使美收到了一定的效果，2010年发生的“撞船事件”，促使日本民主党摇摆的亚洲政策开始向美国回摆，日美同盟又成了日本唯一的战略选项；今年的“购岛”闹剧又为美国在普天间基地部署“鱼鹰战机”扫清了道路，使其重返亚太战略具有了整合性。可以说，在钓鱼岛问题上留下一个模糊的空间，显然有利于美国以调停者的立场在东亚事务上保持发言权，时而挑起争端，时而扮演调停者，以便为美国的亚太政策服务。(作者 廉德瑰 上海国际问题研究院亚太研究中心副主任)