专家称北极理事会永久观察员“门槛”逻辑混乱

　　原题：北极理事会永久观察员“门槛”逻辑混乱

　　“必须承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权”，这是史上最苛刻的观察员条件，且逻辑不清。

　　今年9月16日，北极海冰面积再现历史新低，北极地区的油气开采、商业航运、旅游以及渔业捕捞等人类活动不断增加，几乎所有大国，甚至包括南半球的巴西，都把目光投向北极。

　　舆论普遍认为，非北极国家参与北极事务最有效的途径是成为北极理事会永久观察员。许多非北极国家因此把进入北极理事会视为本国在北极事务中国际地位被认可的重要象征。日本、韩国和欧盟已经明确表态明年将提交申请。大多数北欧国家也表示，欢迎中国成为永久观察员。

　　但事情并不如此简单。2011年5月12日北极理事会努克会议发布《北极高官报告》，对北极理事会“永久观察员”标准作出新规定。观察员必须承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权(以下简称“三个必须承认”)，这是史上最苛刻的观察员条件。“三个必须承认”是否可行？北极国家作此设计的战略用意何在？在提交申请之前，中国应全面权衡。

　　从国际法角度看，主权概念具有排他性特点，不能分割，不可让与，不存在集体主权。所以“三个必须承认”所指的“主权、主权权利和管辖权”应该理解为是指每个北极国家的，而非八个北极国家集体的。按照逻辑，“三个必须承认”是“一揽子”而非“选择性”承认，无论是指在时间上还是范围上。“一揽子”承认还意味着，非北极国家必须承认每个北极国家的要求，不可以只承认甲国，而否认乙国的北极“主权、主权权利和管辖权”。

　　仔细分析可以发现，“三个必须承认”包含诸多内在逻辑矛盾。

　　到目前为止，加拿大和丹麦之间的汉斯岛主权归属问题仍未解决，根据“三个必须承认”，非北极国家应该承认汉斯岛为哪国的领土？显然，加拿大和丹麦都不能给出答案。加拿大与美国在波弗特海、加拿大与丹麦/格陵兰在内尔斯海峡、美俄两国在白令海划界问题上都面临着同样的问题，在这些争议海域非北极国家应该承认哪国的主权和主权权利？除此之外，到目前为止，北极还至少存在四块争议大陆架，分别位于加拿大和格陵兰交界处的北冰洋海域，涉及挪威、冰岛和丹麦三国的Banana Hole地区，丹麦法罗群岛和冰岛之间的海域，丹麦法罗群岛和挪威本土大陆之间的海域。大陆架外部界线的确定，不仅关系到北极沿海国大陆架主权权利的范围，更关系到国际海底区域的最终范围。对于这些争议大陆架，非北极国家承认它属于某国，就意味着否认另一争议国的主权权利，这显然不符合“三个必须承认”包含的一揽子承认原则的基本要求。

　　或曰，非北极国家不应干涉北极“内部”事务，不宜对争议海域持任何立场，可是“三个必须承认”并未在所谓争议海域和非争议海域之间划一条线，而允许非北极国家作出选择性承认。后退一步讲，即使非北极国家接受“不干预内政”的提议，但《斯匹茨卑尔根条约》则使得这一提议无法实施，因为该条约赋予缔约国以参与该群岛周围大陆架和专属经济区归属谈判的无可争辩的权利！

　　1920年诞生的《斯匹茨卑尔根条约》规定了斯匹茨卑尔根群岛主权属于挪威，但所有缔约国享有在群岛和周边领海开展经济、科学活动的平等权利。1925年中国加入该条约，因此群岛周边的专属经济区和大陆架的法律地位就直接关切中国的国家利益。近年来，北极国家围绕群岛周边的专属经济区和大陆架是否适用《斯约》争论不已。俄罗斯、冰岛、西班牙、丹麦和英国等国基于对条约进行目的性解释，认为《斯约》应该适用于专属经济区和大陆架，乃至外大陆架，但挪威反对，坚持条约只能限于群岛本身和周围领海，得到芬兰和加拿大支持。这种情况下，中国等非北极国家应该站在哪一边？作为缔约国，不管愿意与否，注定要手握筹码，参与其中。

　　“三个必须承认”的尴尬还不止如此。主权权利(专属经济区和大陆架)这一概念源于《联合国海洋法公约》，虽然每个沿海国都有地理意义的大陆架，但这不等于拥有了国际社会认可的法律意义上的大陆架。换言之，只有《公约》成员国才能享有法律意义上的专属经济区和大陆架的主权权利，但北极理事会成员国中美国尚不是《公约》缔约国，而且北极国家中只有美国仍未公布北冰洋的领海基点，在这种情况之下界定美国的北极主权权利更加困难。

　　“三个必须承认”是北极国家设计的用以约束非北极国家的紧箍咒，但它无视历史和国际法现实，本身自相矛盾，不具可操作性。它的出台，不但没有增强，反而削弱了北极理事会的功能和地位。事实上，非北极国家有许多参与北极事务的途径，例如《联合国海洋法公约》、国际海事组织和联合国粮农组织等等既有国际机制就提供了强有力的平台。

　　毫无疑问，北极国家在北极拥有最大利益和最强话语权，这一点没有任何非北极国家质疑，但北极国家也应该直面现实，承认非北极国家的合法利益关切，对非北极国家参与北极事务持现实的、开放的态度，单纯的排斥是徒劳的。北极国家和非北极国家只有寻找到相互尊重和理解的平衡点，才能建立起和谐关系。(郭培清 作者为中国海洋大学法政学院教授)