主导国被强调 马来西亚会失去搜救调查主导权吗

    马来西亚代理交通部长希沙姆丁曾在多个场合强调其主导国地位供图/CFP

    “马来西亚是整个搜寻行动的主导国家，竟然连艘船都没派到南印度洋。”3月27日，马来西亚高级别技术代表团在和失联乘客家属在北京举行沟通会时，一位记者在人群后嘀咕了一下。虽然当天马来西亚宣布正在部署皇家海军和空军前往珀斯以西的搜索区域，但对于马方在这次搜寻调查行动中的作为已经招致不少非议之声。

    马来西亚方面曾经说，关于MH370失联客机的搜寻调查工作是“史无前例的国际合作”。按照《国际民用航空公约》，马方在搜寻调查中的主导权毫无争议，但是不论是马方还是中国、美国和澳大利亚政府，都曾在不同场合“不厌其烦”地强调马方的主导权，从中传递出的信号耐人寻味。

    多次被强调的主导国

    昨天，澳大利亚海事安全局召开了新闻发布会，宣布搜索区域将向东北移动1100公里，面积约为31.9万平方公里。随着越来越多搜寻和调查力量在澳大利亚西部城市珀斯的聚集，吉隆坡能够传递出来的有效信息似乎越来越少，马来西亚方面昨天表态说在南印度洋的搜寻由澳大利亚主要负责协调，不过澳大利亚方面仍然按照“惯例”强调，马来西亚是整个行动的主导国家。

    据不完全统计，在MH370航班失联以来，关于马来西亚是搜寻调查主导国的“强调”言论已经出现了近20次。本月11日，中国外交部发言人秦刚在例行记者会上表示，马航客机疑似失联海域的搜救行动理应由马方主导，负责协调，马来西亚交通部长在例行的新闻发布会上也曾经多次说马方是主导国家。

    唯一一次言论的变化出现在3月18日，马来西亚政府举行发布会称，南北两大走廊的搜救工作已经启动，整个搜救行动依然由马来西亚方面协调，南部走廊搜救工作由澳大利亚和印尼主导，北部走廊搜救工作由中国和哈萨克斯坦主导。不过在搜寻的区域聚焦在南印度洋海域之后，此前曾“放权”给澳大利亚的马来西亚方面再次强调，马方有义务有责任主导搜救，将会继续进行协调工作。

    尽管澳大利亚在此次搜寻行动中表现出了积极、开放的态度，但是在每次例行发布会上强调马来西亚的主导权已经成为了澳方的一种习惯。“强调”从未停止或许是因为外界已经有了马方在协调各个国家和机构方面“力不从心”的声音。

    据美国《华尔街日报》报道，此前印度、泰国、日本和印度尼西亚等国曾经表示，他们的某些舰船和飞机因缺乏来自马来西亚的指示而处于闲置状态。就在南部走廊搜寻工作力度加大之时，印度和日本等国的侦察机还在等待指示。此外，在马来西亚代理交通部长希沙姆丁表示了哈萨克斯坦将是主导中亚地区搜寻工作的国家之一后，哈萨克斯坦交通运输部部长却表示尚未收到来自马来西亚的任何请求。

    除了对疑似失联海域的搜寻，在事件调查分析层面，马来西亚多次宣布的重大信息和结论也引发了不少议论。本月24日，马来西亚总理宣布，失联航班已经落入印度洋南部海域。针对MH370失联客机已经“终结”的结论，中方迅速派出特使前往马来西亚，要求马方全面准确地提供得出上述结论的所有信息和证据。美国国务院发言人玛丽·哈夫25日也表示，美方目前正试图通过数据分析“独立证实”这一结论。

    为何一定是马来西亚

    在一些失联乘客的家属和专家看来，统筹搜救调查行动的难度已经超出了马来西亚的能力。那么，为什么整个事件的主导国家一定是马来西亚呢？

    一架在马来西亚经营并登记的飞机，由美国的波音公司生产，发动机来自英国，绝大多数乘客是中国人，在越南管制区失去了联系，最后可能坠落的地点有可能在南印度洋的公海。作为一起涉及调查搜寻的国家多达26个的客机失联事件，不少观点认为，不论是波音所在的美国、发动机生产商罗罗公司所在的英国，还是中国都应该比马来西亚更有能力去主导整个事件的调查搜寻工作。事实上由马来西亚主导也是有据可查、毫无争议，马来西亚的主导整个行动根据的是《国际民用航空公约》。

    针对由马来西亚方面主导搜寻行动的问题，中国国际问题研究所特聘研究员贾秀东告诉北京青年报记者，整个搜救工作涉及的国家和国际组织很多，其实是一个多头并进的协调机制，中国也在其中发挥敦促、协调的工作，但是仍应由马方作为主导力量。“马来西亚是承运一方，马政府有责任主导搜寻和调查工作，即使现在疑似坠毁区域在南印度洋，它也应该积极主动地联系、跟踪、配合，如果能力不够，也应积极协调，他们本身也承诺这么做。”

    在事件的调查层面，按照《国际民用航空公约》第26条的规定：“一缔约国的航空器如在另一缔约国的领土内失事，并导致死亡或重伤或表明航空器或航行设施有严重技术缺陷时，失事所在地国家应在该国法律许可的范围内，依照国际民用航空组织建议的程序，着手调查失事情况。”

    根据这条规定的理解，很多人认为澳大利亚可以成为主导国家，但是，按照澳大利亚方面对搜寻范围的表述，疑似残骸所在海域已经超出了澳大利亚领海所辖范围。根据《国际民用航空公约》附件13《航空器事故和事故征候调查》规定：“如果在任何国家的领土之外出事，（航空器的）登记国具有进行调查的责任。”依照这一原则，调查仍将由MH370所在国马来西亚承担。国际问题专家贾秀东也认为，若飞机坠海的领域属于公海，马方仍然义不容辞地需要主导后续调查工作。

    此外，按照《航空器事故和事故征候调查》有关规定，作为是失事飞机的登记国和经营人所在国，马来西亚也需要尽快将他们掌握的有关事故或事故征候的通知发给设计国、制造国。

    主导国的工作有多复杂

    从泰国湾到马六甲海峡，从南北两线再到最后锁定南印度洋的区域，随着疑似失联地点的不断转换，马来西亚需要协调的国家名单也在不断地增减。截至目前，参与南印度洋海域搜寻的已经包括中国、澳大利亚、美国、韩国、日本以及准备启程的马来西亚飞机和船舰。此前在刚刚确定搜寻分为南北两线时，马来西亚代理交通部长希沙姆丁当时说，搜寻范围确定为南北两线涉及的国家多达26个。

    除了协调各个国家的搜寻力量，马来西亚还是各方面信息的集散地。来自中国、法国、泰国的卫星近日都在疑似海域发现了可疑漂浮物，马来西亚方面在接收到这些信息后还要将其传递到目前搜寻力量聚集的澳大利亚。

    虽然马来西亚没有透露有多少部门介入了MH370失联事件的调查工作之中，但是从陆续传递出来的信息可以看出，马来西亚军方、交通部、民航局、卫星遥感局、皇家警察以及情报部门正在承担着数据分析、信息沟通和可疑人员调查的任务 。

    澳大利亚海事安全搜救协调中心（AMSRCC）、澳大利亚运输安全局（ATSB）、澳大利亚海事安全局（AMSA）、法国航空事故调查处（BEA）、英国航空事故调查局（AAIB）、美国交通运输安全委员会（NTSB）、美国联邦调查局（FBI）、国际海事卫星组织（Inmarsat）、空中客车、波音、罗罗公司……随着事件的进展，更多的官方机构、科研机构和公司已经加入到MH370失联客机的搜寻和调查工作中来，马来西亚方面承担的协调压力也正在不断增加。

    也正是在这个背景下，马来西亚于本月20日宣布，在与多国协调沟通后，已经建立起一个“营救协调中心（RCC）”，营救协调中心的成员就包含了上述机构和澳大利亚、马来西亚等国家的工作组。关于营救协调中心的功能和职责，《国际民用航空公约》中有明确的解释。在附件12《搜寻与救援》第5章把搜寻情况分为三个不同阶段，并详细规定了对每种类型的事件所应采取的行动。

    在“情况不明阶段”，通常是在与航空器失去无线电联络并不能再次取得联络或航空器未能到达目的地点时宣布。在这一阶段，可启动有关的营救协调中心（RCC），RCC的职责是收集并分析与所涉航空器有关的报告和资料。根据具体情况，情况不明阶段可发展为“告警阶段”，这时RCC将向有关的搜救单位告警并开始采取进一步行动。

    在可合理地认定航空器已遇险的情况下，将宣布“遇险阶段”。在这一阶段，RCC负责采取行动援救航空器并尽快确定其位置。将按照事先确定的一套程序通知航空器经营人、登记国、有关的空中交通服务单位、毗邻的RCC和有关的事故调查当局；制定开展搜寻与援救工作的计划并协调其实施。

    “所有的国家都很努力，但是这是一个很难的工作。”马来西亚代理交通部长希沙姆丁昨天说，现在还是在不断地重复计算那些数据，最难的一点是如何安排舰艇和船只到南印度洋。

    马来西亚是否能够胜任

    营救协调中心的出现无疑在一定程度上理顺了各个国家、各个机构协调搜寻和调查的关系。不过现实的情况是，南印度洋的海面上即使发现了一个小小的木制托盘，也要和马来西亚提供的货物清单进行比对，以确认是否来自于失联的客机。澳大利亚海事安全局工作人员曾向北青报记者表示，海事安全局此前已经要求吉隆坡航空救援协调中心提供一份MH370航班的货运清单。“我们经常提出这个请求，它已经成为我们日常搜寻工作的一部分。但是到目前为止，马方还没有把飞机上的货运清单给我们。马方也并未对这个请求提出明确拒绝。”法航477航班事件中，法国和巴西方面事先采集了机上人员亲属的DNA样本，以方便在发现遗体时进行比对，不过截至目前，尚未有证据显示马来西亚正在做这方面的工作。

    在部分专家看来，掌控整个搜寻和调查工作已经超出了马来西亚的管理能力，美国《纽约时报》认为，自然灾害等灾难事件相对较少，马来西亚几乎没有应对这一规模危机的经验。马来西亚前律师协会主管亚比加·斯里瓦森则表示，马来西亚政府已经习惯了先前的日子，这场危机让官员们以他们并不熟悉的方式承担责任。

    但也有学者认为，在这样一起“史无前例”的事件中，马来西亚对重大事件的管理机制有欠缺也是可以理解的。“马航属于马来西亚，过去这段时间以马来西亚为主导。马来西亚在前期确实派了一些搜救力量，但是由于它的搜救力量有限，在远离马来西亚的区域比较难以发挥作用，还得靠其他国家的支持。”中国国际问题研究所特聘研究员贾秀东说。

    一位航空法专业律师向北青报记者指出，“搜寻工作一般是由事故发生地主导，但是如果这片海域属于公海，航空器的登记国和经营国都可以主导，如果航班上的多数旅客来自中国，中国也是可以主导的。在这个问题上可以协商，并没有硬性的规定。”

    马来西亚会失去或放弃此次国际行动的主导权吗？澳大利亚官员昨天说，针对如何协调各国力量参与搜寻而不会导致搜索混乱，澳大利亚曾经和各个国家协商过这个问题，结论是马方依旧为主要负责国家，澳方亦会协助。

    也有评论认为，马来西亚应该把搜寻和调查的主导权移交给中国或美国，不过目前马来西亚官方仍然在强调自己是主导国家。针对过去三周马来西亚遭受的外界批评，希沙姆丁昨天在例行新闻发布会上说：“即使重新来过我们做的也不会和之前做的有什么不同，历史会给我们公正的评价。我们一直坚持透明化、公平、尽责，历史会给我们公正的评价。”

    文/本报记者 桂田田

    主导国“被强调”的不完全统计

    ■3月10日

    马来西亚国防部长在发布会开始便表示，目前搜救工作仍然由马来西亚方面主导。 ■3月11日

    中国外交部发言人秦刚在例行记者会上表示，马航客机疑似失联海域的搜救行动理应由马方主导，负责协调。

    ■3月16日

    马来西亚交通部的声明说，失联客机的搜救工作仍然是由马来西亚主导的多国行动。

    ■3月18日

    马来西亚政府在吉隆坡国际机场举行新闻发布会，目前，南北两大走廊的搜救工作已经启动，整个搜救行动依然由马来西亚方面协调，南部走廊搜救工作由澳大利亚和印尼主导，北部走廊搜救工作由中国和哈萨克斯坦主导。

    ■3月19日

    美国白宫发言人卡尼在当天的记者会上强调，搜寻工作一直是由马来西亚政府主导，美国为其提供尽可能的帮助。

    ■3月22日

    马来西亚代交通部长希沙姆丁说，目前还没有任何迹象表明飞机不在搜索区域，所以马方会继续主导在此区域搜救。

    ■3月24日

    马来西亚总理纳吉布在记者会上表示，参加搜救的国家非常多，马方有义务有责任主导搜救，将会继续进行协调工作。

    ■3月24日

    美国国防部发言人柯比证实，对马航失联客机的调查工作仍由马来西亚方面主导，美方目前仍继续对搜寻工作提供协助。

    ■3月25日

    澳大利亚副总理沃伦·特拉斯在接受采访时说，失联客机的相关工作现在进入调查阶段，调查责任在马来西亚一方。

    ■3月25日

    马来西亚交通部代理部长希沙姆丁在记者发布会上表示，将一直全面协调马航MH370的搜救活动，称马来西亚有义务也有责任来继续协调主导搜救活动。

    ■3月28日

    澳大利亚海事安全局称，我们已经与各国协商，马方仍旧为主要负责国，澳方亦会协助。文/本报记者 孔德婧