媒体析动荡国家为何不及时设禁飞区：可收航路费

　　7月17日，乌克兰东部顿涅茨克州，马航MH17航班失事坠毁，机上298人全部遇难。

　　马航MH17客机坠毁地点，正处于乌克兰东部战乱冲突区域，动荡地区的飞行安全再次凸显。实际上，早在今年4月，国际民航组织和欧盟航空安全局就建议航空运营商绕行乌克兰空域。MH17空难发生后，国际民航组织向191个成员国和地区发布了一份声明，呼吁世界各国政府就战区上空的潜在飞行危险及时向航空公司发出警告，确保遭受冲突影响的空域内民用航空器的安全。乌克兰局势动荡，当局为何不在动荡冲突空域发布禁飞令？明知将飞越冲突区域，马航为何不选择绕行？MH17空难发生后，国际航空界能否吸取教训远离那些危险的“航线”？

　　1

　　世界上都有哪些危险空域？

　　六大禁飞区乌克兰在列

　　根据国际航空安全规则，若航空公司受到军事冲突威胁，有关国家的监管部门应划设禁飞区。7月17日，MH17在乌克兰坠毁后，航线安全再度引发航空界关注。

　　目前，客机坠毁原因仍在分析之中。不少媒体和分析机构认为，MH17是被地对空导弹弹片击中后发生爆炸而坠毁的。MH17失事地点正是乌克兰政府军与反政府武装冲突地区。“卢甘斯克人民共和国”发言人7月23日宣布，他们在该共和国上空击落了两架乌克兰战机。

　　实际上，早在今年4月，国际民用航空组织和欧盟航空安全局就建议航空运营商绕行乌克兰空域，欧盟航空安全局还提供了数条备选航线。

　　此外，2014年4月23日，美国联邦航空管理局就曾发出一份特别安全通告，将乌克兰设立为潜在危险区。该通告称，在美国联邦航空管理局未发出另行通知前，除从乌克兰境内起飞或以乌克兰为目的地外的美国飞机和商业客机最好绕开乌克兰空域。

　　据美国媒体报道，马航MH17客机7月17日坠毁后，美国联邦航空管理局扩大了原先列出的民航班机“禁飞区”，将乌克兰纳入其中。经过调整后，美国联邦航空管理局列出6个禁飞区，分别是埃塞俄比亚、伊拉克、利比亚、朝鲜、索马里、乌克兰；8个高风险空域包括阿富汗、刚果、埃及西奈半岛、伊朗、肯尼亚、马里、叙利亚、也门。

　　美国民航飞行的安全规则由美国联邦航空管理局决定，其所公布的所有禁飞区或者潜在危险区信息统称航空通告。禁飞区严禁任何美国航空公司和个人飞行，潜在危险区不强制禁止航空公司飞行，但是要求航空公司自行评估安全形势，并做出合理选择。

　　2

　　动荡国家为何不及时设禁飞区？

　　不设禁飞区可收航路费

　　乌克兰动荡局势，从今年2月就已开始。随着乌克兰政府军与东部、东南部反政府武装冲突加剧，航线安全也开始受到关注。

　　但是，包括国际民航组织在内，都没有权力关闭某个空域或者某条航线。国际民航组织只发布警告，作为各国民航管理部门和航空公司的决策参考。

　　一位不愿透露姓名的民航官员对新京报记者表示，按照《国际民用航空公约》第二条“谁的空域谁主管”的原则，乌克兰地区的冲突还没有上升到领土主权的高度，还未处于无政府状态，所以各国际组织无法对其下达限飞、禁飞的指令，若强行发布禁飞令，有干涉别国内政之嫌。因此，除了乌克兰空管本身对国内某一区域提出禁飞和绕行外，其他组织很难越权干涉。

　　7月8日，乌克兰关闭了其东南地区的空域，但做出“飞行高度超过2.6万英尺(约8000米)的过境航班可不受限制”的承诺。颜晓东介绍说，在MH17航班坠毁前，当地民航管理机构并没有发布禁飞令，这意味这一空域是安全的。颜晓东说：“从民航角度看，只要当地政府不宣布空域不安全，航空公司通常认为就可以飞，这也是马航事后要追究乌克兰政府的责任的原因。”

　　战乱国不愿关闭国际航线是受经济利益驱使，也是国际民航组织将面临的棘手问题之一。据《华盛顿邮报》报道，乌克兰每年可以从中赚得2亿美元。对此，飞越一国领空，当地的空域管理部门是要收取相应的服务管理费用，也就是航路费。

　　北京航空法学会常务副会长兼秘书长张起淮对新京报记者表示，在加沙地带、伊朗、伊拉克、乌克兰等冲突动荡地区都应该属于比较危险的空域，但断定一个空域是否危险一般都是由本国来警示周边国家的民航组织、公司、飞行器等。

　　3

　　民航组织是否能约束航空公司？

　　美国空管局最强势

　　民航管理部门多以警告、建议的形式发布航线信息，其所起到的作用也不尽相同。

　　总部位于加拿大蒙特利尔的国际民航组织，是全球范围内航行通告信息的交流中枢。不过，国际民航组织只发布警告，作为各国民航管理部门和航空公司的决策参考。在马航MH17空难发生后，国际民航组织向191个成员国和地区发布了一份声明，呼吁世界各国政府就战区上空的潜在飞行危险及时向航空公司发出警告，确保遭受冲突影响的空域内民用航空器的安全。

　　相比国际民航组织，美国联邦航空管理局显得要强势得多。在美国，美国联邦航空管理局可以禁止民航客机在部分特定的区域飞行，它对美国航空公司的国际航班也具有很强的约束力。比如，2002年1月，美国联邦航空管理局发布特别规定，要求所有美国航空公司增加飞机驾驶舱门的强度，不但要抵御常用的枪支射击，还要能够承受手榴弹的爆炸。

　　相比美国禁止当地航空公司在某些高危区域飞行，欧洲、英国和澳大利亚采用了不同机制。在MH17事件之前，英国民航局只是以建议的形式提醒航空公司。就连负责管理全欧空中交通的欧洲空管中心，也只能在事件之后“强烈建议”航空公司避开乌克兰空域。

　　澳洲民航安全局规定，航空公司不受民航安全局强制管辖。“我们不像美国那样直接限制航空公司的飞行路线，但是会提供建议。”澳洲民航安全局的新闻发言人曾表示：“最终的决定权在航空公司手上。”

　　中国将绕飞或停飞的最终决定权留给航空公司，但一般情况下航空公司都会慎重对待这些建议，主动绕开危险区域。比如，中国国际航空公司官网于7月18日发布公告称：“目前国航既无飞往、经停也无飞越乌克兰航班。”

　　4

　　航空公司如何应对危险航线？

　　优先考虑时间油耗

　　在MH17被击落前，大部分航空公司都未对乌克兰空域做出特别规避。面对民航组织的警告，他们为何选择“铤而走险”？

　　国际民航组织一名官员对新京报记者表示，当事国对本国领空是否存在危险做出判断后，不会也无权对途经的航空公司做出硬性规定。航空公司需要做出评估，决定是否绕飞。

　　颜晓东对新京报记者表示，虽然民航组织有这样那样的建议、警告，但是如何选择航线是航空公司的权利。颜晓东介绍说，开航之前，航空公司会综合考虑选择航线，比如哪条航路最短，什么高度最经济，飞经国家是否属于友好国家，领空是否对外开放等都会考虑在内。“以乌克兰地区为例，如果航空公司认为不太安全，可以选择绕飞，但航空公司会因此承担更大的成本。”

　　国际航空运输协会官员阿尔伯特在接受媒体采访时表示，为了节省燃油和时间，每一架飞机都希望能够进行点对点的直线飞行，这是所谓的“理想航线”。但在实际操作中不可能那么理想，于是就会有各种各样的调整。阿尔伯特说，根据规定，航空公司的每条航线都必须在规定的航路中飞行，有时同一条航线可以有多条航路供选择。航空公司可以从政府空管部门批准的数条航路方案中做出选择，选择的依据包括飞行成本、当日天气、地形等因素，从中计算出最少飞行时间的最优航路，供飞行员参考选择。

　　英国航空专家诺曼·尚克斯接受美国《新闻周刊》采访时说，民用航线穿越交战地区上空的情况并不罕见。虽然民航组织在马航MH17失事前就建议绕飞乌克兰冲突地区上空，但像马航等航空公司继续采用这条航线，因为这条线路较短，那意味着使用较少航空燃料。

　　5

　　飞行员是否可更改航线？

　　飞行员有决定权

　　一名不愿透露姓名的民航飞行员对新京报记者表示，航空公司选择哪条航线飞行，主要考虑的是经济问题。如果遇到紧急情况，飞行员需要向区域空中管制部门报告，获准后方可更改航线。这就意味着，在是否改变航线上的问题上，飞行员拥有最后决定权。

　　比如，德国飞行员协会Cockpit的理事会成员汉德韦克表示，由于地面战斗，他们接到不允许往乌克兰东部机场飞行的命令，“但当时并没有迹象显示1万米以上高空的飞机会遇到危险，更何况客机通常在冲突中并不作为袭击的目标。”汉德韦克说：“我们飞行员将在今后的飞行工作中多探究几个问题，比如哪些领空和机场我们可以安全飞行，哪些是要避免的。”

　　虽然飞行员拥有航线选择的决定权，但也要考虑飞行成本等经济因素。“飞行员有机会和上司说，‘我不同意穿越战区飞行。’”欧洲航空安全组织“欧洲管制”官员肯·托马斯解释说，在遇到暴风雨或其他危急情形时，飞行员可以偏离航线飞行。但是，德国汉莎航空的飞行员约尔格认为，这时飞行员必须有充足的理由来说服上级。约尔格说，如果飞行员在航班起飞前对航空公司说，“我不想飞这个区域”，尤其是他的同事或其他航空公司仍在飞行同一航线时，那么他就必须有好的理由和上司做出解释。

　　对此，德国航空专家蒂姆·范·维纶指出，“航空业总是会更多考虑开销。”他说，航空公司总是将目光放在飞行成本上，他们想以最短的飞行路线将乘客从一个地方带到另一个地方。

　　英国媒体报道称，飞行员可能忽略了规避乌克兰领空的多次警告。现在，空难调查人员正计划核查MH17航班飞行员的航行日志，以确认他们是否为削减成本而飞过战区领空。

　　“美国版”禁飞地图

　　乌克兰

　　MH17失事后，美国认定乌克兰空域为禁飞区，禁止美国航空公司飞越。

　　伊拉克

　　反政府武装攻陷北方多地，且有重型武器，伊拉克进禁飞名单。

　　朝鲜

　　近来朝鲜被曝发射多枚导弹，引发美日等国担忧，被列入禁飞范围。

　　利比亚

　　利比亚内战再起，班加西等城市告急，美国禁止航空公司飞越。

　　埃塞俄比亚

　　埃塞俄比亚的航空业比较发达，被美国列入禁飞范围有点意外。

　　索马里

　　索马里正处内战，多国呼吁设置禁飞区，控制武器从外界流入。

　　B04-B05版采写/新京报记者 韩旭阳 闫欣雨