专家：美国力推的TPP谈判前景可期 但变数仍存

　　经过多次反复和波折，美国国会终于通过了贸易促进授权(TPA)，奥巴马政府也因此获得了国际贸易谈判的机制保障。这将有利于美国力推的跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)的最终实现。

　　此前TPP谈判久谈未定的一个很重要原因在于，其他国家认为即使和美国政府达成TPP协议，也不确定美国国会是否会批准。毕竟这种情况是有先例的。美国小布什政府早在2007年6月就和韩国、巴拿马和秘鲁等三个国家达成双边自贸协定，但是国会直到2011年底才正式批准这三个自贸协定。其间，美国和韩国的自贸协定还经过重新谈判和修订过程。在这种情况下，其他谈判方的理性策略就变成：与其费尽心力地和美国谈判、且结果不一定批准，还不如等待或者拖延。

　　悖论凸显制度困境

　　可以看出，美国在TPA以及背后的TPP问题上产生了一个鲜明的悖论。一方面，美国重返亚太是外交战略的重要调整，基本获得美国战略界的普遍认同。TPP是重返亚太战略的重要支柱，构成美国在经济领域重返亚太的主要政策工具。此外，TPP对于巩固美国在全球经济体系中的领导地位也有重要作用。而另一方面，美国国会议员基于选举和党派斗争考虑，迟迟不同意给予奥巴马政府TPA，严重阻碍了美国重返亚太战略的整体推进，潜在损害了美国的国际经济地位。这不能不说是美国政治制度弊端丛生的最新体现。选举考量凌驾于国家利益，党派斗争优先于战略调整，这是奥巴马外交政策制定过程中必须面对的制度困境。

　　不过奥巴马政府最终还是有惊无险地拿到了TPA。其他谈判成员看到美国国会通过了TPA，也会更有动力和美国进行TPP谈判。客观而言，这将有助于TPP各谈判方加快谈判进度。

　　理想丰满现实骨感

　　但即便如此，TPP谈判绝非一帆风顺。首先，TPA只是增加了谈判成功的几率，但不会消除原有的谈判障碍。比如日本的农产品问题还需要美日进行深入谈判。如果原有的障碍处理不好，仍有可能把TPP谈判拖入明年。

　　其次，其他国家在奥巴马政府获得TPA之后可能会改变谈判策略。由于不知道前景如何，其他谈判方此前的策略是含糊地谈；获得TPA之后的策略可能是坚决地谈，但因为其他国家也知道TPP是奥巴马迫切希望获得的重要外交政策遗产，因此会提高要价，或者要求美国降低要价。受这种谈判心理的微妙影响，TPP谈判可能会面临以前没有出现过的新情况。

　　TPP如果要完全生效，有两大基础性条件。其一是所有12个谈判成员一致同意达成协议，结束谈判。这一步极为重要，但仅仅有这一步是不够的，政府间达成的贸易协议还需要获得各国议会的批准才能生效。因此，奥巴马政府虽然获得TPA，但美国国会仍然需要就是否最终批准TPP再次投票。按照TPA的应有之义，在奥巴马政府已经获得TPA的前提下，国会新一轮的投票只能就TPP整体作出同意或者不同意的选择，无法附加新的要求或对个别条款进行修改。这种机制保障大大提高了TPP通过的概率，对奥巴马政府是利好，但是也不能完全排除国会在这一环节对TPP说“不”的可能性。事实上，已经有一些坚决反对TPA的国会议员放风会联合起来，壮大声势，等到批准环节再“狙击”TPP。

　　明年将是美国选举年，总统和绝大部分议员都要重新选举。选举年在美国通常意味着一切以选举为中心，美国国内在重大问题上难有共识，也难有决断。如果TPP谈判拖到明年，或者批准TPP 的议程被安排在明年，将会增加TPP在奥巴马任内完全生效的变数。奥巴马政府深知这种情况，所以趁着TPA新鲜出炉的热度，正加快推进与其他11个成员的谈判。理想状态是在今年APEC会议之前就结束TPP谈判，然后在明年的选举季之前获得国会批准。理想是美好的，TPP确实也有很大概率在今年达成，但变数依然存在，奥巴马政府还需做好充分准备。(宋国友 作者系上海高校智库复旦大学亚太研究中心执行主任、教授）