自律与监管并重

　　美国是一个慈善事业十分发达的国家，美国人也乐于捐献善款。据不完全统计，美国现有大小慈善机构约140万个，总资产占美国经济的5%。仅2006年，美国的慈善捐款总额就达2600亿美元。如此巨额的资产，如此众多的机构，使得对善款使用的监督至关重要。在总结多年经验教训的基础上，美国已逐步形成了一套机构自律和政府监管并重的机制。

　　机构自律来自几个方面，一是采用公司化运营模式，美国慈善机构决策权在董事会，其成员必须把机构利益置于个人利益之上，不可牺牲机构利益从事为个人谋利的活动。否则轻则免职，重则受到法庭审判。

　　1992年，美国爆出了轰动一时的联合劝募会总裁阿尔莫尼挪用捐款、以权谋私的案件，这是美国慈善机构管理者的经典反面教材。身为美国最著名慈善机构之一的管理者的阿尔莫尼不仅挪用总额达60万美元的善款用于个人度假、买房产和包养情人，而且还通过操纵董事会成立皮包公司，安排自己的儿子和朋友占据要职，发给高薪。由于违反了作为公司董事的基本操守，他最后被判处7年徒刑。

　　此外，在自律观念得到普遍认同的美国社会，内部监管作为自律的一种形式为各类慈善基金会所采纳。它们都建立了约束本组织和成员的较完善的标准、规则等。尤其是自主的申请、拨付及运营费用的预算、核销等都有一套严格的程序。任何一个公民都可以去慈善机构查阅账目。

　　美国慈善机构自律的另一个方面来自行业自律。美国慈善机构每年进行行业评级，按信誉等级由高到低分为4星到无星，同时提供各个标准下的前十名排行榜，其中不少是负面排行榜，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构首席执行官薪水排行，赠款囤积花不出去排行。还有一些专业网站，供捐助人随意调阅各慈善机构的评级、资质的详细情况。

　　第三个方面是公共监督。这使得美国慈善行业始终有一种危机感和紧迫感，尽力保持透明度。尽管比起美国企业而言，慈善机构的贪污现象并不多见，但一旦丑闻发生，就会引起媒体的高度关注，其影响也十分深远，这无形中也给所有慈善机构增加了自律压力。

　　联合劝募会加州某分会首席执行官麦卡锡说，直到今天，美国人还记得阿尔莫尼事件，甚至还记得美国红十字会在二战中向民众提供有偿食物的不良记录。他说，因为善款是百姓自己捐助的钱，因此任何滥用善款的行为都会始终钉在“耻辱柱”上，相关当事人从此再难翻身。

　　美国政府对慈善机构善款使用的监督分为法律和行政两种手段，以及联邦和地方两个层面。在法律上，美国有税务法和《模范非营利组织法案》约束慈善机构的行为。

　　在行政上，联邦政府的国内税收署是实际上的慈善机构主管部门。根据国会2 00 0年通过的国内税务法第61 0 4款，包括慈善机构在内的所有组织每年都必须向国内税务署上报年度财务报表，称为990表。

　　990表要求提供的信息十分详细，包括慈善机构前5名收入最高的成员名单，前5名报酬最高的合同商名单，以及筹款所需花费。更重要的是，该表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题，相关董事可能会被课以高额税收，慈善机构也可能失去免税资格。

　　在地方层面上，美国绝大多数州都规定慈善机构必须向州总检察长提交年度报告，包括机构现状和人员变动等情况。总检察长还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。

　　在这方面比较突出的例子是加利福尼亚州。2007年7月，该州总检察长布朗对加州慈善机构“诺亚的心愿”进行了严厉查处。据媒体报道，在2005年卡特里娜飓风灾害后，“诺亚的心愿”以救灾名义筹得善款800万美元，但只将其中140万美元用于救灾。布朗在查明情况属实后，将该组织账户上所余400多万美元全部没收，由州政府负责将其用于救灾，并禁止其总裁5年内担任任何一家慈善机构的领导人，还要求其董事会成员接受管理方面的培训。 (杨晴川)

　　独立机构严审查

　　德国是捐助大国。据粗略统计，德国企业、团体和个人每年捐款总额在30亿欧元到50亿欧元之间。鉴于捐款数额巨大且个人捐款占多数，德国有两家机构负责监督公开募捐的社会福利组织和慈善组织对善款的使用情况。这两家机构分别是德国社会福利问题中央研究所(DZI)和德国天主教联盟(DEA)。其中德国社会福利问题中央研究所创立于1893年，法律形式为“民法基金会”，是专门监督在德国募捐的非政府组织对善款使用情况的独立机构。

　　有必要说明的是，上述两家机构对开展募捐活动的组织的监督并不具有法律强制性，而是建立在自身“公信力”的基础上———它们向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发“捐助徽章”，由此认证这些组织具备募捐资质。由于公众认可这两家机构的权威性，所以获得其“捐助徽章”的组织比未获认证的组织更受公众信赖，自然也更容易得到捐款。这种无形的压力促使开展募捐活动的组织甘心接受上述两家机构的审查。

　　目前包括德国红十字会在内的2 0 0多家在德国募捐的社会福利组织和慈善组织持有德国社会福利问题中央研究所颁发的“捐助徽章”。研究所将其“捐助徽章”的授权使用期限定为一年。这意味着，若想保留“捐助徽章”，开展募捐活动的组织就必须每年提出申请，每年接受一次审查。

　　德国社会福利问题中央研究所正是通过这种颁发“捐助徽章”的形式定期审查有关组织对善款的使用是否符合节约和有据可查的原则的。按规定，申请“捐助徽章”使用权的组织须将年度财务报告及相关材料送交DZI审查。但在具体操作中，DZI采取抓大放小的原则，主要关注年度募捐额超过25万欧元的组织，规定这些组织必须聘请公共会计师查账，然后将审计报告和账目一并呈送该研究所审查。

　　这种审查相当严格。DZI负责人布克哈德·威尔克不久前对德国媒体透露，首次申请“捐助徽章”的失败率在30%左右。若在审查中发现违规问题，DZI会毫不手软地收回相关组织对其“捐助徽章”的使用权。

　　今年2月，联合国儿童基金会德国委员会就受到了这种惩罚。DZI在审查中发现，联合国儿童基金会德国委员会自2005年起一直向募捐广告商支付回扣，并在接受年度审查时隐瞒这一情况。此外，该研究所还认定联合国儿童基金会德国委员会对善款的使用违背了“经济、节约”的原则，因此收回了该委员会自1995年一直持有的“捐助徽章”，并在“收回声明”中敦促该办事处“大力改善管理、领导和监督机制”。对此，联合国儿童基金会德国委员会代理主席莱因哈德承认，失去“捐助徽章”是个重大打击，并承诺“全力改革工作和体制”。此前，该委员会的主席和经营主管都因受到外界指责而引咎辞职。

　　需要指出的是，DZI并非免费颁发“捐助徽章”。该研究所规定，首次申请“捐助徽章”的组织至少须缴纳1500欧元的申请费，以后每年重新申请的费用即核查费，为500欧元“基础费”加上年度募捐总额的0.035%；但年度募捐总额不足5万欧元的组织每年只需缴纳500欧元“基础费”；年度核查费最高不超过1万欧元。从上述规定可以看出，对规模较小的慈善组织来说，申请“捐助徽章”反而带来了额外的经济负担。这道“费用门槛”使研究所得以集中精力监督运作大笔善款的组织。

　　德国社会福利问题中央研究所还有一个重要特点，那就是它直接面向有捐助意向的民众，为其提供咨询。目前该研究所网站的首页上分别列出了向中国和缅甸灾民捐款的信息。记者看到，研究所在网上公布了德国6家经过其认证、有资格为四川地震募捐机构的联系方式。 (王勍)