专家学者谈治理“小金库”：健全制度 不留死角

　　编者按：自2009年在全国开展“小金库”治理工作以来，各地区各部门就防治“小金库”长效机制建设进行广泛、深入研究，取得积极成果。近日，中央治理“小金库”工作领导小组办公室组织进行了党政机关和事业单位防治“小金库”长效机制建设成果评审及研讨活动，邀请财经、法律等方面专家就“小金库”治理工作特别是防治“小金库”长效机制建设展开研讨。现摘发部分专家意见和建议。

　　关键在制度建设

　　清理整顿党政机关和事业单位“小金库”，是规范经济秩序、实现政府性财力与公共资源管理的完整性、从根本上防范公权扭曲和腐败行径的重要措施。经过多次清理之后，人们特别关心的是如何真正防止“小金库”像“割韭菜”似的再生一茬，即如何形成防治“小金库”的长效机制？我认为，解决这一问题的关键，是使相关制度建设更好达到健全性、可行性、有效性。第一，根绝“小金库”滋生，根本上必须依靠制度建设，再辅之以思想教育等；第二，制度框架必须实现全覆盖，“横向到边，纵向到底”，不留死角；第三，制度的实施必须具备可行性、合理性。比如，要合乎政策、理性地处理好我国经济社会转轨中，企事业单位探索与开创中的某些试验及一些在财务管理上的模糊、过渡事项，从“在发展中规范”，最后上升为“在规范中发展”，逐步落实相关法规的可操作性，并动态增进其合理性；第四，管理制度的有效性和可靠性，要逐步表现为依靠法规体系来锁定，即积极努力上升到“有法可依”、“有法必依”的法治化层面。(作者贾康 系财政部财政科学研究所所长)

　　从根本上铲除腐败的土壤

　　　　之所以不允许设置“小金库”，要专门设置一个财政部门统一管理政府收支，其初衷就在于割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他任何政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动并设有“小金库”，是一个必须坚守的政府部门行为规范。(作者高培勇 系中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长)

　　从法治入手建立防治机制

　　要根除“小金库”现象，必须从完善法律制度入手。第一，完善预算管理法律制度。要解决“小金库”问题，应当将其纳入预算的视野来全盘考虑，因此，要抓紧修改预算法，将所有财政收入、支出均纳入预算。第二，通过法律保障财政公开。为了保障纳税人权利不受侵犯，政府部门预算应当向全体纳税人全面公开。除了公开的预算外，政府不应当再有预算外收入。第三，完善强有力的审计监督制度。提高审计部门的独立性和权威性是必要的，使其具有深入政府部门进行调查，享有调查特别权，并有实质处理的建议权。只有加强财政法治，通过预算法等刚性制约，并辅之以强有力的财政公开和财务审计监督，“小金库”现象才可能得到彻底根除。(作者刘剑文 系北京大学法学院教授)

　　寻找釜底抽薪的对策

　　这次中央开展的新一轮专项治理十分强调建立长效机制，其主导思路就是要寻找釜底抽薪的对策。那么，到哪里去寻找这样的长效机制？从大的思路上看，不外乎从以下三个方面去寻找。一是人的动机层面的原因。这其中有有关人员损公肥私、谋取私利的动机，但也有财政管理体制不合理，正当的利益诉求难以主张的原因。此外，也说明设立“小金库”活动风险不高、违法成本偏低，从而纵容了这种不法动机。二是这些机关或单位为什么能够容易地建立起“小金库”？这说明我国金融、税收体制，特别是机关和单位的财政管理体制上有漏洞。第三，“小金库”的资金从哪里来？笼统地来说，不外乎收、管、支三个方面，即从收入和支出环节截留，在管理环节中转移。显然，在账目上、票据上都要做手脚、弄虚作假、瞒天过海。相对来说，动机层面的原因是最简单的，后两个方面的原因其实要复杂得多，不是谁先验地就能说得清楚的，而需要从大量已经受到查处的典型案例中去分析和诊断。(作者任建明 系清华大学廉政与治理研究中心主任)

　　健全和细化财政法律制度

　　在防治“小金库”的措施方面，特别是构建长效机制建设方面，我认为重要的工作是健全财政金融法制，充分发挥财政法和金融法的作用。财政法作用的领域是财政收入、财政支出、财政管理等领域。充分发挥财政法的作用，就应当健全和细化财政法律制度，例如完善预算法律制度，管理好政府预算资金，特别是预算外非税收入和制度外非税收入等。金融法作用领域是货币、现金、票据、证券流通和社会信用活动。防治“小金库”，也必须发挥金融法的资金管理作用。例如，运用现金管理制度、账户管理制度、结算支付制度和存贷款制度等。(作者徐孟洲 系中国人民大学法学院教授)