专家学者谈治理“小金库”：健全制度 不留死角(2)

　　政府部门应切实转变职能

　　“小金库”的私设，与我国公共财政改革的大方向“背道而驰”，与建设服务型政府的要求相背离。因此，需要我们从以下几方面着手建立长效机制：首先，要进一步按照建设服务型政府的要求，正确确定市场与政府的作用范围。政府部门应切实转变职能，将主要精力放在教育、医疗、就业、社会保障等社会发展的薄弱环节，进一步强化政府的公共服务职能。其次，要进一步推进全口径预算管理体制改革。应当根据预算统一性、完整性的要求，将政府所有的收支都纳入政府预算统筹管理。再次，要切实加强和完善预算编制、审核、执行和事后评价等阶段的监督管理，不断缩小“小金库”的生存空间。最后，要按照事权与财力相匹配的原则，进一步理顺我国政府间事权、财权与财力的划分关系，在赋予地方政府特别是基层政府应有的财权的同时，加大以均等化为目的的一般性转移支付力度。(作者马海涛 系中央财经大学公共财政管理学院院长)

　　加强道德建设从源头上治理

　　加快财政管理体制改革、健全相关体制机制和制度、加大“小金库”查处力度等都将有助于从源头上治理“小金库”，但从根本上说，还是要加强公共部门、单位和公务人员的道德建设。首先制定颁布《政府道德法》，为部门、单位和公务人员制定相关道德法律和准则。其次可以设立一个专门的道德机构，比如美国联邦的政府道德办公室，负责加强政府道德建设，对部门和单位以及公务人员违反道德的行为进行惩处和责任追究。(作者刘力云 系中国审计学会副秘书长)

　　基础性制度须健全

　　“小金库”形成原因十分复杂，在健全制度上涉及方方面面，必须进一步突出重点，牢牢抓住银行账户管理、现金管理、发票管理和资产管理等几个关键的基础性制度。健全银行账户管理制度，规范银行账户的开设、管理和使用，严禁各金融机构之间拉存款搞恶性竞争，严禁各单位账外多头开设账户、出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为。规范现金管理，严格限定现金使用的范围条件，大力推行公务卡等结算方式，严禁大额提取和使用现金行为。改革现行发票管理制度，逐步减少发票使用范围，严格发票的开立、使用和管理，严禁使用虚假发票报销和套取资金行为。进一步理顺行政事业单位国有资产管理体制，健全相关管理制度，创新管理方式，明确资产收益的管理，加大监督处罚力度。同时，要加强这些制度之间的整体协调与配合，防止制度之间相互矛盾、相互掣肘，形成科学合理的制度体系，从根本上发挥制度在防治“小金库”中的基础性作用。(作者王秀明 系审计署审计科研所所长)

　　加大处罚提高违法违纪成本

　　关于“小金库”的产生和治理，以下三个方面值得注意。第一，利益驱动诱发“小金库”。利益驱动主要源于两个方面，一是长期以来的“高扣除低分配，先扣除后分配”的低工资制度。二是分配不公，部门之间差距很大。要化解这个问题，首当其冲的是要改革和完善收入分配制度，提高“两个比重”，尽可能在公务员系统实现工资和福利的大体公平，同工同酬。第二，制度上存在漏洞。一方面是制度过宽过松，诱发“小金库”，另一方面是制度过严过僵，加剧“小金库”现象。因此，要建立严密的制度屏障，让“小金库”无缝可钻。第三，处罚不力。“小金库”违纪违法的成本低、收益高，成本收益的不对称更加纵容了私设“小金库”的行为。要加大处罚力度，提高违法违纪的成本。(作者杨灿明 系中南财经政法大学副校长)

　　应采取“零容忍”态度

　　治理“小金库”非常有必要，对“小金库”应采取零容忍的态度。

　　需要从以下方面着手：第一，要提高认识，加强制度建设，将“小金库”纳入贪污罪和渎职罪。第二，要按照公共职能重建预算管理分类和经费保障机制。具体说，一方面是对政府组织严格实行“收支两条线”，对其经费保障要到位。另一方面是建立公立非营利组织的管理机制。第三，要加强财政信息公开，建立财政信息公开和单位的财务会计信息公开两项制度。第四，改革会计制度。一是推行政府会计网络化管理；二是按“一级政府，一套会计制度”的要求改革政府会计制度；三是建立专款专用、专项核算制度。第五，推行以网络管理、公开报价为特征的政府采购制度,以信息公开治理政府采购中“低报价，高支付，差额进小金库”问题。(作者马国贤 系上海财经大学公共经济与管理学院教授)

　　关键在于消除动机

　　“小金库”治理实际涉及三个层面的问题，第一是“小金库”要不要治理，第二是如何治理“小金库”，而最关键的是第三点——“小金库”治理能不能取得效果，也就是防治“小金库”长效机制建设的问题。设立“小金库”的动机一是利益的驱动，二是外在环境的压力。有些部门领导设立“小金库”并不是将钱装入自己口袋，其目的一方面是为了调动员工积极性，给员工谋福利；另一方面是出于人情世故的需要。如果这些现实问题不解决，即使对设立“小金库”者进行教育、惩治，也不会起到好的效果。因此，加强防治“小金库”长效机制建设，完善制度、加强宣传教育、加大处理处罚力度等等都是很有必要的，但其重点应该放在对设立“小金库”动机的研究上。(作者刘京焕 系中南财经政法大学财税学院副院长)