北京人口"红线"频遭冲击 "以户控人"新政待检验

　　以青壮年为主体的流动人口大量涌入,弥补了北京劳动力的不足,但持续快速增长对北京有限资源、环境承载力直接构成尖锐挑战。

　　应以流动人口房屋管理为突破口,建立健全流动人口信息收集平台,探索“以房管人”的管理机制。流动人口服务和管理模式也应由现有防范式管理向综合性服务方向转变,重点维护他们的居住、就业、教育、卫生等合法权益。

　　专家指出,无论是“以户控人”还是“以房控人”,都属于比较末端比较直接的管控方式。首都人口问题要统筹两个方面,一个是人口自身的数量结构分布；还有一个是统筹人口要素和社会经济资源环境。所以应合理布局产业规划实现“以业控人”,建立人口控制长效机制。

　　人太多了——这是每一个到过北京的人共同的感叹。

　　在2011年1月16日开幕的北京市十三届人大四次会议上,北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要草案提交会议审议。草案提出,今后5年北京要遏制人口无序过快增长,将实行户籍指标调控人口规模。

　　草案还提出,北京要逐步形成规模适度、结构优化、管理严格、与城市可持续发展和城市功能相适应的人口发展格局。

　　事实上,被业内人士称之为“人口爆炸危机”的北京人口近年来的过快增长,已经引起了社会各方面的高度重视。

　　2009年北京“两会”期间,北京市市长郭金龙在政府报告中首次提出,北京将“逐步实施人口调控目标责任制”。2009年及2010年,北京市把人口规模调控问题列入了市政府折子工程。

　　2010年7月底的北京上半年经济形势分析会上,北京市市委书记刘淇认为,人口过快增长与水资源和土地资源等紧缺的矛盾,是制约北京发展最重要的因素。有效控制人口过快增长,是北京面临的重大考验。

　　以青壮年为主体的流动人口大量涌入,弥补了北京劳动力的不足,但持续快速增长对北京有限资源、环境承载力直接构成尖锐挑战

　　北京的人多得让人受不了?

　　近日,从外地来北京子女家过春节的张大妈向《法制日报》记者描述了她的感受:“一出西客站看见广场上黑压压的人心里就发慌。等进了地铁站,正好赶上个周末,在复兴门换乘下楼的时候,从上面看下来,列车一到站密密麻麻的人拥出来,一下血压就高了,眼前一黑,差点没站住。”

　　“活了这么多年,从没见过这么多人挤在一起。”张大妈说。

　　“原来似乎没这么多人。”从上大学一直到现在工作,掐指算算,公务员王琛(化名)在北京生活了已有十多年,他回忆说:“我上学那阵儿,坐地铁甭管什么时候都能上车,不像现在,来个车,挤不上去是常事,挤上去是奇迹。”

　　“上次看个新闻,听说上班高峰时间人多得把地铁门挤坏了。”说到这里,王琛不禁皱了皱眉头。

　　不过,地下交通的“不堪重负”相较于地面公交系统来说,也许只是“小巫见大巫”。

　　一位生活在北京,每天坐公共汽车的上班族向记者讲述他的亲身经历:“有一天早上起晚了,一路小跑向车站奔去。到了一看,挺高兴的,车刚来正在靠站。我这边正卯足了劲儿准备挤上车,结果车门一开,掉下来两个人。”

　　根据国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》,到2020年,北京总人口规模规划控制在1800万人左右。

　　但北京市人大常委会通过专题调研掌握的数据显示,截至2009年年底,北京实际常住人口总数为1972万人,其中户籍人口1246万人,居住半年以上的流动人口726.4万人,举家迁移比例逐年提高,达41.2%。

　　曾多次参与北京人口问题调研的人口问题专家、北京大学社会学系教授陆杰华告诉《法制日报》记者:“除了北京市的人口突破了1800万外,调研还显示,人口数量爆棚的影响变得很明显,其中流动人口占总人口的比例达到40%,超过了规划目标10%,这些都是很严峻的变化。”

　　“同时,人口规模对城市竞争力的影响也越来越突出。目前,北京的大学数量、平均受教育年限等指标在全国都是领先的,但经济发展水平在全国却不领先,劳动生产率水平还不如苏州、上海、深圳等城市。这跟产业布局和经济发展方式关系很大,而二者都受制于人口结构。”陆杰华指出。

　　“以青壮年为主体的流动人口大量涌入,弥补了北京劳动力的不足,但持续快速增长对北京有限资源、环境承载力直接构成尖锐挑战。”面对1972万的数字,北京市人大代表吴守伦也直言,“目前北京人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限。水电气热煤的供应常年紧张运行,特别是水资源短缺已经到了十分严重的程度。”

　　北京市流动人口管理缺乏有效的法律依据,宏观调控也缺乏措施和手段

　　对于北京超速增长的人口,王琛丝毫不感到惊奇。

　　“这很正常,我老家就有好多人在北京。”对此,王琛毫不避讳。

　　王琛从某地级市来到北京,他告诉记者:“我亲戚的孩子有好几个大学毕业之后,都在北京打工,也没有户口就在这干着。我的小学同学、中学同学在北京的就更是多得去了,我们那是小地方,尚且这么多人,全国就更不用说了。”

　　来自河南省的老刘已在北京做废品回收好多年。

　　“我们好多老乡都在北京干这个,虽然说出去不怎么好听,但比老家挣得多。”老刘说,他和老乡大都聚集在朝阳区某城中村,“垄断”了当地的废品回收市场。

　　进京务工人员吴铭在北京呆了8年,二十六七岁的年纪已经是两个孩子的家长。当得知两个孩子目前都还是“黑户”,《法制日报》记者随即问及孩子以后怎么办,吴铭的回答很“坚定”——“继续留在北京打工呗”。

　　权威数据表明,北京“十一五”前四年年均增长54.3万人,比“十五”期间年均多增近20万人。新增人口中70%来自于流动人口,21.7%属于户籍迁入。

　　来自北京市政府部门的一位研究人员直言不讳地指出,面对流动人口总量大、增速快的特点,目前有关部门缺乏有效的调控手段。

　　“从就业领域看,流动人口主要从事务工、经商服务等经济活动,主要在建筑、纺织、煤矿、环卫、餐饮等行业工作；从居住分布看,流动人口居住分布呈环城状向外延伸,四城区流动人口数量在不断减少,近郊四区和环城带五区成为流动人口的主要聚居地。”上述研究人员告诉记者,在《北京市外地来京务工经商人员管理条例》废止后,北京市流动人口管理缺乏有效的法律依据,宏观调控也缺乏措施和手段。

　　而对流动人口管控更大的难点在于公平、公正之辩。

　　面对北京市人口的急剧膨胀,北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组曾提出,政府对流动人口的大量涌入,不能简单地用行政手段加以限制,建议政府通过优化产业结构,在加大对高端人才引进的同时,减少对低端劳动力的需求。同时,下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业,对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货、小食品等各类场所实行强制退出机制,提高各类市场的开业门槛标准。

　　上述意见引发热议,有人提出,“北京不只是精英们的北京,这个城市今日的繁荣离不开每个岗位上辛勤工作的劳动者,包括在某些人看来很‘低端’的岗位上的劳动者。他们或许卑微,但正是这样的卑微成就了北京的高端”。

　　事实上,早在2005年也曾发生过类似的论战。

　　当年,一位北京市政协委员提出《关于建立人口准入制度,控制人口规模,保持人口与城市资源平衡的建议》,并在网上访谈中认为“外来人口的素质比较低,而且外来人口无序地涌入这个城市,阻碍了城市的发展”,“他到北京找不到工作,时间长了生存成了问题,有的还会铤而走险,还包括引发一些社会问题,给社会治安和社会管理带来一系列的问题”。彼时随即引来舆论一片“口诛笔伐”,被认为是“对外地人的歧视”、是欲“通过行政手段限制人口流动违反法律”。

　　喧嚣过后,流动人口问题依然存在,甚至有愈演愈烈之势,如何遏制?

　　陆杰华建议,应以流动人口房屋管理为突破口,建立健全流动人口信息收集平台,探索“以房管人”的管理机制。流动人口服务和管理模式也应由现有防范式管理向综合性服务方向转变,重点维护他们的居住、就业、教育、卫生等合法权益。

　　陆杰华还建议尽快出台《北京流动人口管理办法》,就流动人口管理的机构、经费、编制等做出具体规定,并按辖区流动人口规模设置流动人口管理人员的数量。

　　无论是“以户控人”还是“以房控人”,都属于比较末端比较直接的管控方式。从长期来看,应合理布局产业规划,实现“以业控人”

　　对于此次北京市所提出的“以户控人”新政,陆杰华表示赞同,他认为,“这样的调控不涉及流动人口问题,操作起来难度相对较小”。

　　但一位不愿具名的北京市市政府工作人员也向《法制日报》记者坦言:“此次调控前景不好说。就北京人口现状而言,以行政手段调控人口的思路和方式,恐怕不容易奏效了。”

　　而在户籍管控上,长期以来,也存在一些问题。

　　据北京市政府一位工作人员透露,北京的户籍人口迁入多头审批,机械增长速度较快。

　　所谓人口机械增长是指一国或一地区在一定时期内(通常为一年)人口迁入超过迁出而引起的增长。

　　“北京市的人口为多头管理,缺乏统筹协调。目前掌握进京户口审批权限的共有中央、市属和军队三大系统。以2001年到2005年为例,全市人口机械增长69.69万人,年均增长13.94万人,尤其是2005年,人口机械增长剧增到16.31万人。人口机械增长的主要构成是高校录取学生、家属随迁及投靠亲属生活迁入等因素。”上述工作人员说。

　　陆杰华则认为,无论是“以户控人”还是“以房控人”,都属于比较末端比较直接的管控方式,“短期会起到一定作用,但从长期来看,还应该合理布局产业规划实现‘以业控人’,建立长效机制”。

　　“在制定政策之前,应确定人口调控的思路,政府不应简单的设定门槛,可通过制定产业规划合理疏导人口,实现以业控人。”陆杰华认为,首都人口问题要统筹两个方面,一个是人口自身的数量结构分布；还有一个是统筹人口要素和社会经济资源环境。只有做好这两个统筹,城市才能良好地运转,才能够达到预定的目标。　

　　“作为政策体系来说,以业控人是在人员没有来京之前,屏蔽不符合北京资源消耗标准、污染排放标准等的业态,从而抑制北京人口过快增长。而以房管人、以政管人,则是对北京的现有人口权益进行保护,比如对流动人口的养老保险等,目前‘欠账’太多。”陆杰华说。　

　　此外,北京市社会建设办公室的一位负责人认为,今后要做好人口政策的总体设计和衔接,完善人口综合治理的政策法律法规体系。

　　具体来说,“在保证北京市发展人才需求的前提下,围绕人口调控目标,加强流动人口管理相关法规、规章的修改、补充和完善；加强人才引进、户籍制度改革、高校发展政策的调整；做好引导人口向京外和郊区转移政策的总体设计和衔接,以完善北京市人口调控政策和法律法规体系,做到长期有战略,中期有规划,年度有计划。”上述负责人指出。 (杜晓 韩丹东)