大部门制倒逼政府改革 “上下并举”模式成新方向

　　地方的积极探索和试点已成为大部门制改革的全新动力源。如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，将是改革在未来数年中的新方向

　　随着大部门体制改革如火如荼地深入，在中央层面之外，许多地方政府也开始针对于本地实际，积极开展大部门制的改革试点。而许多地方大部门制改革的幅度之大、程度之深、措施之巧，更是走在了中央的前面。

　　特别是地方大部门制改革过程中涌现出来的新理念、新计划和新方案，经过实践的检验，也为中央大部门制改革的进一步深化提供了良好的借鉴和参照价值。

　　自下而上的顺德得失

　　自2009年《佛山市顺德区党政机构改革方案》获得广东省委、省政府的批复之后，顺德大部门制改革的大幕就缓缓拉开。时至今日，顺德区的党政机构已经按照职能“合并同类项”的原则基本改革完毕，改组后形成的16个“大部门”将承担起原先41个机构的全部职能。至少从量上来看，顺德的改革已获得初步成功。而顺德区委秘书长也放出豪言：“(现在已经)到了大部门制倒逼改革的时候。”

　　其实，即使从“质”上而言，顺德的大部门制改革也算得上成绩斐然。一是充分规避了传统大部门制改革“治标不治本”的常态——简单合并所导致的名义上部门数量有所减少，但是相关岗位、编制及相关成本支出等指数却无明显优化。这种情况往往导致大部门制沦为简单的“部门拼图”的形式，使得反弹和再膨胀的风险居高不下。顺德牢牢控制编制和机构设置，敢于将行政级别调整同部门合并相结合的做法，无疑更具“治本”之效。

　　二是充分借鉴了香港和新加坡的成功经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大职能，实现扁平化管理。16个大部门的首长均由区领导兼任，从而压缩了行政管理层级，极大降低了管理层级繁多而导致的行政效率内耗。

　　三是基本涤清了部门之间“互相推诿、互相扯皮”的可能性，有关部门的职能和责任都空前明确，“不仅提高了效率，也减轻了被监管、服务对象的负担”。

　　诚然，顺德的改革也并非顺风顺水。大部门成立后所浮现出的新问题，已成为制约改革进一步深化的主要障碍。

　　障碍一，部门整合后导致同上级相关部门的传统对接关系失调，从而增加了新的内部行政成本。改革后，顺德每个机构的职能都无法与上级机构完全对应。如顺德市场安全监管局分别同广东省8个厅局的职能相对应，而顺德区委社会工作部更是对应了14个省级部门，这就导致上传下达的重复劳动量极大增加。

　　障碍二，伴随大部门制改革，个别部门的原隶属关系也得到调整，导致传统的条块关系平衡被打破，极难理顺。如工商、地税、质监、药监、国土等部门由省属变为顺德区的政府组成部门，新部门中行政级别、人员待遇相差迥异等问题成为“大部门”的新痛。

　　障碍三，部门再膨胀的潜在因素依然存在。随着对接问题初现，一些原先撤并掉的部门又“借尸还魂”，为部门改革的反复埋下伏笔。比如，并入区委社会工作部的区委统战部又得以恢复，被撤销的地税局的公章也再次投入使用等。虽然牢牢控制编制和机构设置是防止改革出现反弹的关键，但这种“借尸还魂”的现象即便不能加剧机构臃肿的程度，也至少会使相当一部分“撤并”的改革努力付诸东流。此外，执法程序问题、内部机构完善问题、群众对新机构新职能的接受问题都是顺德大部门制改革不得不面对的“排斥反应症”。

　　从“上呼下应”到“上下并举”

　　事实上，顺德大部门制改革得失背后的深层因素，才是值得加倍关注的。

　　首先，部门合并是大部门制改革的必要途径，但却不是终极目标。大部门制改革的精髓，在于梳理、整合部门之间的权限交叉与冲突，并在此基础上以职能优化为起点、以“合并同类项”为手段，最终使大部门制改革达到预期目标。这就提出了两个问题：

　　一是部门整合的主线是微观职能，而非宏观的部门类分。应采用解剖麻雀式的方式解构原部门的所有职能，而后加以整合，从而在合并的基础上建置新的大部门。那种部门合并之后再简单地理顺新部门职能的做法有违规律，并不可取。

　　二是要充分注重新部门内部来自原不同部门的职能的有机整合与动态运行，否则“一个牌子数套人马”的“拼图模式”只会让部门整合流于形式。新成立的劳动和社会保障部、大交通部等及其下级对应部门在这方面的问题尤显突出，更遑论铁路部门的继续游离使得大交通部连“拼图”的标准都尚未达成。值得一提的是，在浙江富阳实行的“大部门”改革：即在不改变原有机构设置的前提下，在数个关联部门之上虚设“专门委员会”，每个专委会均由市里一名主管领导负责，以协调各部门权力的配合运行。这种模式虽然在当前有一定的过渡意义——不但体现了地方对部门整合的需求而且也取得了初步成效，但由于没有涉及机构设置的变动，充其量只能算一种在部门联合与上下层级对应关系之间采取的妥协折衷之策，算不得真正的“大部门制”。

　　其次，大部门制改革一定要遵循上下并举的思路，否则随着传统的、严丝合缝的条块关系被逐渐打破，上下级机关之间对应关系的失调所导致的重复性成本浪费将会愈发严重。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”正是对这一问题的生动描述。富阳的改革表面风光实则无奈，正是由于对擅自改革本级机构导致上下级对应失调的担忧。顺德的改革较为彻底却又困难重重，富阳的改革初见成效却又难称深入，皆出于此。

　　因此，上级政府除了为下级改革提供充分的政策空间之外，更重要的还在于能够切实提高自身改革在不同级别政府间的呼应性和协调性。事实上，倘能实现这一点，目前困扰顺德改革的对接问题、条块关系理顺问题、执法程序问题等都能得到相应的、充分的解决，这无疑使得对顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式的评估更为客观，也更为乐观。此外，上下协调一致的统一改革也能极大提升群众对于新部门职责划分的接受度和认同度，从而使得大部门制改革的应有成效更为迅速地显现。

　　再有，中央放低姿态，以更为平和的心态汲取并借鉴地方大部门制改革中涌现出的先进理念和成功经验，在“十二五”规划期间、在全国范围内推动大部门制改革的进一步深化，从而将整个政府体制改革推上新的高峰。

　　虽然大部门制改革源于中央，并遵循自上而下的方式得以在全国铺开，但随着改革的不断深化，地方对于大部门制的积极探索和试点已成为这项改革的全新动力源。因此，如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，便成为大部门制改革在未来数年中的新方向。

　　但究其本质，直接对大部门制改革予以推动的主动权仍在中央，地方的改革只能通过对中央进行一定程度的影响从而对全国改革的推进发生作用。因此，应当充分汲取地方大部门制改革的经验(如顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式)，一方面继续推动相关部门的整合进度和力度，另一方面应将这些因地制宜的成功经验在全国范围内推广，以借“十二五”规划的东风，进一步促进我国以大部门制改革为代表的政府体制改革的深化和完善。  《瞭望》新闻周刊 熊文钊 郑毅