小城镇渐成承载农村人口主渠道 社会保障系瓶颈

　　改革开放以来，我国城市化进程取得重大进展，但城乡二元结构和城乡差别尚未根本扭转。正因为如此，2010年中央“一号文件”提出，中国城镇化推进要注重中小城市和小城镇的发展；党中央在“十二五”规划建议中指出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。这些都表明，在大城市普遍面临超载的背景下，中小城市和小城镇正在逐渐成为承载农村人口市民化的主渠道。(《半月谈》2011年第2期)

　　被忽略的小城镇

　　小城镇处在农村向城市转换的中间状态，是一种以非农人口和非农产业为主体组成的社区。与城市相比，小城镇在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和引导作用。

　　“以小城镇作为城乡统筹的真正抓手，能够起到纲举目张的统揽作用。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀说，小城镇既是统筹城乡发展的示范点，也是亿万农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。

　　但是，当前我国城市建设中，政策、资源要素向大城市过度倾斜，财政收入和转移支付越到基层越呈递减趋势，由此让小城镇建设遭遇诸多瓶颈。

　　“最大的瓶颈在于社会保障，小城镇与大城市有明显差距，甚至小城镇之间发展程度也不均等。”江苏省射阳县农工办政策研究科科长毛庆华说，例如养老保险，还有大病统筹保障，苏北好多县才刚刚启动，还有地方甚至没有展开，“主要就是财政上欠缺。苏北的财力还没有完全达到所需水平。”

　　“在政策扶持方面，目前国家好多资金、项目主要流向大城市。相对来说，小城镇比较弱势。相应的政策要少得多。”毛庆华说，这不是射阳一个县的问题，而是整个苏北的共性问题。

　　“小城镇还是处在被忽略的地位。”另一位苏北某县的相关负责人表示，从去年开始，该县财政也拿出一些专项资金，努力推进城乡统筹，“但是我们更希望得到省里财政的支持，能够在年初预算时安排这样的资金。不然的话，小城镇建设将一直是城市化进程的短板”。

　　建筑科学专家缪昌文总结说，加快小城镇建设是推进城镇化的主要手段，目前各地小城镇自主发展意识较强，但也面临着不少“瓶颈”制约。他呼吁尽快出台促进小城镇特别是中心镇发展的政策。

　　专家们认为，新中国成立以来，我国城镇化道路曲折反复，原因一方面在于国家层面城镇化政策的不确定性，另一方面在于人们对小城镇建设缺乏深刻认识，很多情况下将其作为顺应阶段性发展要求的一种权宜之计，因此，有必要重新审视小城镇的战略地位与作用。

　　亟待破解两大误区

　　除了呼吁给小城镇更多政策和资金扶持，专家们也指出了目前小城镇建设存在的两个最大误区。首先，产业聚集水平不高，吸引投资能力较弱。由于很多自然分化形成的小城镇习惯于从自身角度制订发展规划，与周边城镇竞争大于合作，导致各城镇产业类型千篇一律，资源无法得到有效整合。而缺乏地方特色的小城镇产业，根本无法与大中城市的替代产业竞争。正是在此条件下，从上世纪90年代开始乡镇企业生存环境日益恶化。

　　产业发展是农村城镇化的原动力，产业聚集水平直接决定着小城镇的城市化水平，没有产业的聚集，小城镇发展不可能具备充足的财源，二、三产业也不可能具备广阔的发展空间，城镇人口也不可能有更多的就业机会。

　　城乡差距的缩小仅仅通过就业渠道难以实现，需要开拓更多的农民利益分享渠道，培育真正意义上属于农民自身的专业化合作组织就是一个不错的选择。例如在南通市如东县曹埠镇冯桥村，村委会就鼓励和指导村民从事一种极有特色的副业——用机器打草绳，绳子出售之后被用于林木运输和防冻，目前村里成立了专业合作社，除了提供信息服务，还优惠收购村民的草绳。

　　“有了合作社，每捆草绳能让村民多赚一元钱。”该村支部书记管春明说，随着经济实力的提高，目前村里一部分村民已经住进统一规划建设的居民楼。

　　小城镇建设的另一个误区是缺乏合理规划，发展不够平衡。由于缺乏资金，许多小城镇是边规划、边开发，带有较大的盲目性，尤其是模仿大中城市的建筑风格，千篇一律、缺乏特色，导致小城镇个性差异和可识别性丧失，这对于树立小城镇的形象品牌，吸引要素和产业在小城镇有效集聚与扩散，提升小城镇的核心竞争力都十分不利。

　　江苏省建设厅副厅长张泉提醒说，现在我们一些村庄建设中把农民集中居住点建得像城市小区，农户住房面积偏大，配套标准过高，这不但违背了节约型村庄的要求，也不利于城市化的推进。当前，我们还是要保持小城镇对农民的吸引力。

　　新生代农民工的新家园

　　“农民尤其是新生代农民工的新家园”，这是很多专家对小城镇发展的期望，因为中小城市和小城镇生活成本低，住房更容易解决。但最大的弊端是就业机会不多，因而要加快县域经济发展，加快中小城市、小城镇的发展，使之能够提供更多就业，吸引更多农民工安家落户。

　　中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，经过多年发展，很多大城市目前正在进行产业转移，中小城市和小城镇要抓住机会，承接这个转移，从而在未来可以提供足够的就业机会，这对农民工将具有很大的吸引力，“我认为，这是今后统筹城乡发展的一个突破口。”李国祥说。

　　国家发改委小城镇改革发展中心副主任袁崇法也认为，在中国，大部分农民是兼业的。去不去大城市不是重点，关键是农民需要非农业收入。他们这种生活大多是候鸟式的，真正能够或者真正想在大城市完全定居的并不是多数。如果我们的小城镇发展起来了，提供给农民非农业的工作机会，那打工的农民就不必都去北上广这种大城市，在附近的小城镇也可以赚取额外收入，这样就缩短了他们的打工半径，也降低了打工成本。

　　因此，小城镇的规划、发展在我国城镇化过程中显得越来越重要。

　　“小城镇建设要体现以人为本的思想。要使人成为小城镇发展的中心，为人服务成为小城镇建设和发展的目的，这是做好小城镇规划的基本点。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智强调，要让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。

　　专家们建议，可以在中小城市及小城镇率先进行制度创新，在财政资金、建设用地、项目引进等方面给予支持，促进产业聚集，同时加强医疗卫生保障和教育条件等薄弱环节建设，才可能提高中小城市及小城镇居住的吸引力，使其真正成为城市化进程的依托。(记者张展鹏)