编者的话：立法的质量决定着法治的质量。自2004年以来，各级政府坚持依法、科学、民主立法，做好行政法规、规章的制定工作。在立法理念上，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展；在立法领域上，坚持统筹兼顾、突出重点，更加注重有关社会管理、公共服务方面的立法；在立法机制上，不断扩大政府立法的透明度和公众参与度。
立法工作向重点领域倾斜
●在继续加强有关经济调节、市场监管立法的同时，更加注重有关社会管理、公共服务的立法
“乙肝歧视”的问题，社会公众高度关注。但由于种种原因，实践中乙肝病毒携带者在入学、就业时受到限制和不公正对待的问题一直得不到根本解决。
乙肝病毒携带者的权益保护问题引起国务院的高度重视。在邀请权威专家进行科学论证的基础上，国务院制定了《食品安全法实施条例》，将食品安全法规定的不得从事接触直接入口食品工作的患有病毒性肝炎人员，明确为患有甲型、戊型病毒性肝炎的人员，保障了乙肝病毒携带者从事食品工作的权利。人力资源和社会保障部、教育部、卫生部联合发出《关于进一步规范入学和就业体检项目、维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利的通知》，明确取消入学、就业体检中的乙肝病毒检测项目。有关部门和地方政府按照新政策，对有关规章和规范性文件进行了全面清理。这些措施，使乙肝病毒携带者入学难、就业难问题从制度上得到了解决。
七年来，政府立法紧紧围绕改革发展稳定大局，在继续加强有关经济调节、市场监管立法的同时，更加注重有关社会管理、公共服务的立法，及时起草制定了有关食品和农产品安全、突发公共事件、汶川地震灾后重建、政府信息公开等方面的法律草案和行政法规。
为了完善人民调解制度，规范人民调解，预防和减少民间纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，国务院向全国人大常委会提交了《中华人民共和国人民调解法(草案)》的议案。
为了有效应对自然灾害，规范自然灾害救助工作，国务院制定了《自然灾害救助条例》。
为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，切实维护职工合法权益，国务院修订了《工伤保险条例》。
……
七年来，国务院共向全国人大常委会提出法律议案54件，制定行政法规186件。七年来，全国各省、自治区、直辖市和较大的市人大及其常委会共制定并向国务院备案地方性法规5134件，全国各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府共制定并向国务院备案地方政府规章4441件，国务院各部门共制定并向国务院备案国务院部门规章1543件。
“开门立法”形成机制
●2007年6月至2010年底，国务院法制办公室共有69件行政法规草案向社会公开征求意见
今年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，条例自公布之日起施行。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》直接关系人民群众的切身利益。条例起草之初，国务院就明确要求有关部门广泛听取意见，特别是要公开征求人民群众的意见。温家宝总理说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”
2010年1月29日和12月15日，《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》先后两次公开向全社会征求意见，开创了政府立法的先河。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》引起了社会各界的广泛关注。仅第一次征求意见，就收到意见和建议65601条。国务院法制办会同有关部门对这些意见和建议逐条进行整理、分析，邀请东、中、西部的大、中、小城市的被拆迁人、政府和有关部门工作人员座谈，请经济、法律、规划、土地、评估专家充分论证。短短一年间，召开各类座谈会、论证会41次，990多人直接与会参加讨论。这一系列“开门立法”的努力，对于保障被征收人的合法权益，对于维护公共利益，起到了重要作用。
自2007年6月份起，除依法应当保密的外，所有行政法规草案都向社会公开征求意见；大多数地方和部门制定规章时，也都向社会公开征求意见。截至2010年底，国务院法制办公室共有69件行政法规草案向社会公开征求意见。其中，2010年国务院法制办就将16件法律草案、行政法规草案在中国政府法制信息网上公布，面向社会公开征求意见。
国务院法制办负责人表示，“近些年来，我们在‘开门立法’方面进行了积极探索，许多直接涉及群众切身利益的法律法规都向全社会公开征求意见，取得了比较好的效果。”他强调，政府立法必须深入基层调查研究，坚持从实际出发，力戒主观臆断；必须充分听取各方面意见，特别是基层群众、弱势群体的意见，力戒偏听偏信；必须高度重视草案公开征求意见工作，认真做好对群众意见和建议的梳理、分析、研究和采纳。
立“新法”与改“旧法”并重
●规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理结果向社会公布
我国大量的行政法规、规章和规范性文件是在改革开放以后陆续制定的。但是，有的法规、规章特别是规范性文件早已不符合实际，有的调整对象已经消失，有的因上位法调整而与上位法不一致，但却迟迟没有得到修改或者废止，严重损害了法律和政策的权威，人民群众对此反映强烈。
解决静态的制度与动态的经济社会发展之间的冲突，有效的办法是将日常清理与集中清理相结合，及时发现和清理现行的行政法规、规章和“红头文件”中的问题。
2010年，根据国务院统一部署，国务院有关部门、省(自治区、直辖市)和较大的市地方政府，对现行有效的行政法规和规章进行了认真清理。2011年1月8日，国务院发布《关于废止和修改部分行政法规的决定》，共废止行政法规7件，修改行政法规107件。目前，规章清理工作也已基本完成。这次清理，有效解决了一些行政法规、规章规定与经济社会发展和改革深化的要求不相适应，与新制定或修改的法律不尽一致、不够协调的问题。
国务院2010年底发布的《关于加强法治政府建设的意见》明确要求，建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理结果向社会公布。
中国人民大学法学院莫于川教授告诉记者，《关于加强法治政府建设的意见》规定了规章和“红头文件”的定期清理制度，推动清理工作走向制度化、规范化，将有力督促各级政府及时调整公共政策，提高行政效能，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，政府机关无法可依的问题基本得到解决。在今后的政府立法工作中，改“旧法”将与立“新法”并重。对出台时间早且长期没有修改、社会反映强烈的法律、法规、规章，需要及时进行分析评估；对那些不符合经济社会发展要求的，应当及时修改或者废止。
提高制度建设质量(延伸阅读)
制度建设的基本要求。提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。
建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
——摘自国务院2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》(记者 秦佩华)
