政府信息公开的程度与范围标志着一个国家的行政水平和文明程度。政府信息公开条例(以下简称《条例》)虽然实施效果不错,但仍存多重“玻璃门”。4月9日在中国政法大学举办的“政府信息公开理论与实践研讨会”上,学者进行了深入分析。
政府信息公开条例位阶低了
“政府信息公开条例位阶较低。因为是行政法规,在它的上面还有保密法和档案法,而且保密法刚刚修改。保密法里面确定的某些制度与信息公开的关系应该怎样处理,没有解决。”中国法学会行政法学研究会会长应松年提出。
对此,中国政法大学副校长马怀德也认为:“解决政府信息公开条例和保密法、档案法之间协调的问题,应该将法规(政府信息公开条例)所设定的权利上升为法律所赋予的权利,将公众对政府信息的知情权明明白白写入法律,这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。”
实践中公开范围被缩小
《条例》第二条明确规定:政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。
中国社会科学院法学所吕艳滨副研究员,已连续两年对全国43个较大市的地方政府和59个国务院部门实施《政府信息公开条例》的情况进行测评。他说:“从这两年调研情况来看,有关部门实际上在有意缩小信息公开范围。”
吕艳滨说:“实践中,行政机关把讨论过程的信息,包括需要加工的信息全部排斥在政府信息公开范围之外,公众可以获取的信息范围缩小了。在2010年调研过程中,我们进行了验证。比如申请国务院部门公开因公出国出境信息、地方政府食品安全执法信息等,有关方面的回复是‘你申请的信息不属于公开范围’。”
马怀德指出:“虽然立法规定了除了国家机密、个人隐私和商业秘密外都可以公开,但实践中有相当一部分信息因涉及‘三安全一稳定’(国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定),被拒绝公开。”
有的“不予公开”没依据没标准
“哪些是依法可以公开,哪些是依法可以不予公开的,标准仍然很模糊。”清华大学副教授程洁认为,最重要的是清晰界定不予以公开的标准。
一旦行政机关做出不予公开的决定,就会导致公众不满。在不予公开的实践中,存在的问题主要有四类:
第一类,既没有依据也没有标准。比如对内部信息、敏感历史信息、过程中信息等不予公开,或者以信息申请目的不合法为由不予公开。
第二类,有依据但没标准。如,涉及个人隐私的信息。但对于个人隐私如何界定,一直没有标准；“三安全一稳定”更是如此,某直辖市曾经试图把过程中信息纳入到“三安全一稳定”范畴中考虑。国家安全、社会安全、经济安全等一直是没有标准的。
第三类,有标准但标准不一致。比如,对于商业秘密的认定,就标准不一。在郑州、广州,分别有人向工商局申请工商行政处罚信息,但答复迥异:广州市说不予公开,因信息涉及个人隐私；同样的申请在郑州市则可以提供,他们不认为行政处罚信息属于商业秘密或者涉及到个人隐私等。
第四类,有标准,但标准的公正性有待提高。这类问题在涉及国家秘密时表现得很突出。
不当增加申请条件
中国社会科学院法学所法治国情调研组发布的《中国政府透明度年度报告(2010)——以政府网站信息公开为视角》中披露,一些政府网站为公众获取信息增加了难度和成本。
报告称:“2009年调研时,调研组就已经发现极个别地方政府要求公众必须实名注册后方可申请获取信息。2010年,此类做法仍然大行其道,无论地方政府还是一些国务院部门的网站中均有此类要求。政府机关提供在线申请平台的初衷本是方便公众申请,但有的政府机关核查申请人提供的身份证号码的真实性；有的政府机关要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件；有的政府机关还要求申请人必须打印申请表亲笔签名再扫描后以照片格式作为附件发送申请；有的甚至要求上传证明其申请用途的文件；有的则要求申请人签署不滥用信息的保证。要达到这些要求,申请人必须拥有打印机、扫描仪、数码相机等设备,并熟悉相应的信息处理技术,其成本与难度不亚于甚至远远高于当面申请,这背离了《条例》的本意。”
吕艳滨是上述报告的总执笔。他说:“在依申请公开方面,一些政府网站存在着非常严重的滥用个人信息和违法限制申请人资格的问题。”
程洁近期参加了一个政府部门的信息公开工作办法制定讨论,制定方试图在办法中明确要求,当事人不但要证明申请信息公开的用途,而且要保证自己用于某一个用途,如果不能保证这个用途要承担相应的责任。“在场的学者都要笑起来,凭什么要增加申请人不当的负担呢?但这种想法在行政机关当中还是较普遍的。一些行政机关担心,如果不这样要求的话,会有很多的申请。”程洁说。
“限制政府信息公开申请人资格,与公众日益增长的信息需求相悖,也与‘以公开为原则、不公开为例外’的原则相左。长此以往,‘条例’必将成为‘不公开条例’。”吕艳滨感到很沉重。
司法解释一拖再拖
《条例》自2008年5月1日施行至今近3年,有大量的信息公开行政案件被诉至法院,但未获受理。这使得最高院就审理信息公开案件司法解释迟迟未出台,一再成为关注焦点。
应松年认为,《条例》施行后,对于信息公开的监督,与行政复议、行政诉讼衔接得不是非常好。他说:“没有救济就没有权力,救济制度是信息公开完善很重要的方面。”
上法院起诉要求政府公开信息,法院有相当一部分没有受理。马怀德认为这其中原因很复杂,不是说一两句话可以说得清楚,“最高院就信息公开案件审理的司法解释一拖再拖到现在还没有结果,有很多的难处”。
2009年11月,最高人民法院公布了备受关注的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》,向全社会公开征求修改意见和建议。至今近一年半,未有消息出台。
中国政法大学副教授林鸿潮谈到,反思政府信息公开发展动力,主要来自政府本身、地方政府、公众热情和国际组织等。但现在公众热情消减得很快,主要是碰壁比较多,随着很多诉讼不被受理,公众热情在消退。
信息公开应循序推进
如何完善我国政府信息公开制度,应松年认为:政府机关必须树立“以公开为原则不公开为例外”的理念。政府信息凡是可以向人民群众公开的都应该公开。要明确行政机关在政府信息公开工作中的主导地位。
应松年说:“政府信息公开要坚持循序渐进原则,从本国国情出发,推进政府信息公开程度及能力,使政府信息公开水平和公众参与的要求相适应。政府信息公开进程过快做不到,过慢也不行。应该循序渐进,逐步向纵深发展。”本报记者李立
