●社会管理不是为了加强控制，它是柔性的、协同的和互动的，这正是它与传统单位制管理模式的根本区别，也是“大管理”的要旨所在。
长期以来，单位就是社会，它包揽了我们的一切。 “单位制”和 “身份制”构成了我国计划经济时代社会运行的基本特征，国家和政府通过严密的单位体系和街居体系管理职工及城市居民。单位制的重要特征就是控制性、封闭性和单一性，是典型的 “小管理”。或许，在当时的条件下， “单位制”有其合理性的一面，但与之相对应的，就是社会的萎缩，以至于我们生活在社会中却对 “社会”很迷茫，社会是什么？社会在哪里？确实，我们缺乏社会成员的组织化形态，也缺乏完整的社会政策体系来引导和规范整个社会的有效运行。
应该说，改革开放的历程浓缩了西方国家两三百年的发展历程，尤其是社会主义市场经济体制的确立，我国的所有制结构出现了深刻的调整和变化，国有企事业单位承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制的“两新”组织迅速成长，越来越多的“单位人”、“组织人”转变为“社会人”、“自由人”，有了自己独立的生存空间。社会形态开始真正凸显，各类社会组织和市场主体逐步成长。上世纪80年代中期兴起的社区服务的探索和蔓延，使城市居民开始感受到了社会的存在，也似乎有了社会的概念。
随着城市发展和社会转型，旧的社会资源分配体系、控制模式和整合机制正在趋于解体，而新的社会管理体系尚未形成并充分发挥作用，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻的挑战。社会结构逐步重组，社会阶层开始分化，老市民、新市民，本地人、外地人同居一地，关系复杂，诉求多元，不仅历史上长期积累起来的深层次矛盾会凸显出来，而且还会出现新的社会问题和不确定因素。新老问题相互交织在一起，使得社会系统性的风险加大。同时，全球化、信息化时代人员、资本、信息的快速流动和流通，加速了风险的传播和扩散。面对这一切，政府准备好了吗？
必须承认，传统的管理方式已无法适应这种变化的趋势，社会管理创新是时代的要求。社会管理具有特殊性，一般的管理有其特定的管理主体，如行政管理的主体是政府，工商管理的主体是企业，而现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成的，治理结构主体的多元化是现代社会管理的一个重要特征。政府应是社会管理的责任主体，但不是唯一的主体。社会是由各类社会组织、团体、企事业单位、基层组织等组成的，社会管理是整个社会的事情，也是全社会的共同责任。为此，党的十七大强调，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。从这个意义说，社会管理是一种 “大管理”，它与社会治理紧密相联，某种程度上管理是手段，治理是目的。因此，应促进政府管理功能与社会治理机制的有机融合，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。
“大管理”需要大视野，应当遵循人类社会发展的普遍规律，深刻认识人类作为“自然人”和“社会人”的“类存在物”，有平等和享受尊严的需求，有安全的需要，有追求自由和幸福的权利，有接受高质量公共服务的权利，当然，更有遵循社会秩序的义务。同时，更要根据我国的历史传统和基本国情，根据现实情况，循序渐进，对症下药，进行社会管理创新。
社会管理说到底是对人的服务和管理。应该看到，现代社会的一个基本特征是市场经济成为社会运行的基础，复杂的分工、交易系统促进了经济的发展，也使得社会利益主体多元化、社会关系复杂化。现实的人不是孤立和抽象的，作为“类存在物”，他们渗透并归类于不同层次、不同阶层、不同团体，可以是企业家、知识精英，也可以是自由职业者、外来务工人员。不同利益诉求的产生，必然要求社会管理方式的多样化。各种利益主体之间的矛盾所形成社会冲突，需要通过加强和创新社会管理体系来予以矫正。社会管理的核心主题就是维护人的尊严和满足人的需要，增进社会最大多数人的幸福感。政府履行社会管理职能，必须从全社会的整体利益出发，维护社会公平底线，制定和执行各项社会政策，对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立健全社会保障体系，把着力点放在协调利益关系、化解社会矛盾、保障改善群众利益上，让人民群众通过高效、有序、柔性化的社会管理，切实感受到幸福和尊严。
由此，社会管理不是为了加强控制，它是柔性的、协同的和互动的，这正是它与传统单位制管理模式的根本区别，也是 “大管理”的要旨所在。社会管理格局中的 “社会协同”，关键在于发挥各类社会组织的协同作用，促进社会融合。但是，一个明显的事实是，我国组织资源具有明显的“官民二重性”，存在着“体制内”与“体制外”两个社会的概念，作为体制内的组织与作为体制外的组织在提供公共服务的资源占有方式、社会认同程度和社会影响等方面都存在着差异，这就造成了民间社会组织的“造血”功能不足，发育滞后。因此，应该致力于催生和培育各类社会组织，加强社会组织自身建设，增强其自主运作、独立运转能力，提高获取社会资源的能力，为政府社会管理职能的部分转移提供有效的组织载体和社会承接机制。
同时，社会管理体制改革的方向是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用，多元治理更需要激发广大人民群众的主体意识。应该说，多年的改革开放，促进了市场体制的完善和经济的高速增长，但总体上公众的志愿精神、公民意识和责任感没有充分确立，传统的单位制造就了民众的依赖性人格，对公共服务的诉求也往往首先求助于行政权力，对社会事务的参与程度较弱，慈善事业和捐赠风气未成气候。事实上，本来应该通过社会自治得以解决和完成的许多社会管理任务，现在仍然由政府在承担，造成了政府管理成本巨大，且不利于社会自治能力的培育和形成。
因此，社会管理创新的一个重要方向，就是要依靠党委领导、政府负责，建立新型的社会动员机制，充分维护和保障公众的知情权、参与权、决策权和监督权，为他们参与社会管理创造必要的条件，进而培育公众的志愿精神和公民意识，提高公民的组织化程度，为“社会协同”建立平台和通道，让“公众参与”成为文化和习惯。广大人民群众要真正树立主人翁意识和当家做主的理念，必须真正认识到建设美好家园、创造幸福生活、建设和谐社会，要靠全社会的共同承担和共同努力，最终要靠人民群众自己。(张子良)
(作者为上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任)
