应对农村人口老龄化——
积极构建城乡统筹的社会保障体系
“我国农村老龄问题研究”课题组
我国已进入老年型国家行列，人口老龄化尤其是农村人口老龄化深刻影响着经济社会发展。人口众多、结构老化、总体小康、有所分化，是我国新时期必须面对的基本国情。因此，应尽快从战略高度完善相关政策，积极构建城乡统筹的社会保障体系。
我国农村人口老龄化快速发展
我国社会人口老龄化日趋严重，老年人口规模全球最大、增长势头全球最猛，特别是农村人口老龄化形势严峻。我国仅用其他国家1/4左右的时间即从成年型国家过渡到老年型国家，进入重度老龄社会的速度也将远快于其他国家。城乡人口老龄化程度严重倒置是我国人口老龄化的典型特征，即相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。截至2009年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍。总体来看，我国农村人口老龄化将在2011年—2020年快速发展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持续高位运行。
人口流动加深了农村人口老龄化程度，增大了应对农村人口老龄化的难度。大量农村青壮年劳动力外出务工，在降低城市老年人口比重的同时提高了农村人口老龄化程度，增加了农村老年人与儿女分居比例和空巢比例。随着城镇化进程加快和人口迁移流动加速，农村老龄问题将更加突出。城乡发展不平衡和经济社会发展不平衡的矛盾相互交织，增加了老年群体同其他社会群体之间、不同老年群体之间共享经济社会发展成果的难度。
农村高龄老年人口比例快速提高，加剧了农村老龄问题的严峻性。老年人口的高龄化，意味着失能、残疾、带病的老年人口越来越多。2000年，我国农村80岁以上高龄老年人为900万人，占农村老年人总数的9.8%；2009年底，农村80岁以上高龄老年人增加到1100万人，占农村老年人总数的11.3%。此外，还有部分失能老人1894万人。预计到2045年，我国农村80岁以上老年人占农村老年人的比例将超过22%。
农村人口老龄化超前于农村经济发展水平，需要解决的问题复杂艰巨，应对时间却非常紧迫。发达国家的老龄化一般和现代化同步，老龄问题的暴露是逐步的；而我国人口老龄化一直超前于经济发展，“未富先老”是我国人口老龄化的长期特征。相对而言，我国农村经济发展水平较低，人口老龄化程度较高，“未富先老”更为明显。而且，由于农村物质基础比较薄弱，农村老人的社会福利和保障待遇较低，农村应对人口老龄化面临的问题更为严峻。随着农村进入加速老龄化阶段，解决“未富先老”问题的时间更为紧迫，必须抓紧研究制定和完善应对农村人口老龄化的政策措施。
构建城乡统筹的社会保障体系是应对农村人口老龄化的紧迫任务
近年来，我国已把农民养老问题纳入社会事业范畴，改善了农村老年人的生活，支持了农业发展。但现有的农村社会保障体系还不健全。我国财政支出中社会保障的支出比重远低于人均GDP水平相近的其他国家，而社会保障支出中的绝大部分又用于城镇居民，这使得城乡居民实际收入差距进一步拉大。社会保障体系不健全抑制了国内市场尤其是农村市场需求，而且也没能发挥出应有的调节收入差距的功能。因此，需要对社会保障体系加强整合、予以完善，加快实现社会保障的公平、普惠。城乡统筹的社会保障体系以全社会福利最大化为目标，是共享式发展的基础。完善包括老龄化政策在内的各项社会政策，科学构建符合国情、城乡统筹的社会保障体系，能够为经济发展提供良好社会环境并促进消费需求扩大。这也是完善社会主义市场经济体制的重要内容。
构建城乡统筹的社会保障体系是有效应对农村人口老龄化的重要切入点。人口老龄化的程度取决于人均预期寿命、人口出生率和社会人口流动。我国农村相对落后的生产方式和农业相对较低的比较收益使得农业劳动者经济收入不高，加之城镇和农村在基础设施、公共服务以及社会福利等方面差别较大，导致农村青壮年劳动力外流，留守老年人口增多，进一步加剧了农村人口老龄化趋势。我国已进入老龄化快速发展阶段，如果不能及时建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系并鼓励和稳定新生代农民在乡创业，老幼留守、土地撂荒、村庄凋敝等问题就有可能发生并危及农业生产和农村稳定，影响我国粮食安全、经济基础稳固、社会和谐与可持续发展。构建城乡统筹的社会保障体系，不仅是保障和改善老年农民生活的需要，也是破解“三农”问题的需要，已经成为应对农村人口老龄化的关键。
构建城乡统筹的社会保障体系是发展中国特色社会主义的题中应有之义。改革开放以来，我国经济持续快速增长，为提升人民群众福利水平打下了坚实的物质基础，但发展中的不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出。2010年，我国人均GDP已超过4000美元，但城乡居民收入比从1986年的1.86扩大到2010年的3.23。发展中国特色社会主义，最终要消除两极分化，实现共同富裕。在不充分竞争的市场经济存在明显外部性和信息不对称的条件下，市场不会自动纠正偏差，必须通过政府这只有形之手弥合差距、实现公正。正视农村老年人的民生问题和城乡收入差距拉大的现实，构建城乡统筹的社会保障体系，是实现共同富裕的重要内容和根本保障。
以农村为重点构建城乡统筹的社会保障体系
现阶段构建城乡统筹的社会保障体系，重点在农村。目前，我国农村居民的基本生活、医疗、养老等保障还不够完善，不能满足应对农村人口老龄化问题的需要。我国公共财政支出用于农村的比重偏低，不适应再分配调节需要，加之长期实行城乡有别的政策和制度，造成并强化了城乡之间收入和机会的不平等。历史欠账和现实问题共同决定了构建更加公平合理的社会保障体系重点在农村，关键是补偿农民。面对严峻形势，应把握未来10年应对人口老龄化的机遇期，按照公平、效率和普惠原则，立足国情、兼顾差异，循序渐进地构建城乡统筹的社会保障体系，实现福利改善和社会融合。
明确政府责任。一方面，进一步加大政府强农、惠农力度，加快社会主义新农村建设，转变农业发展方式，建立现代农业体系，增加农民收入；另一方面，明确政府对困难群体尤其是农村老年人的保障责任，建立社会保障财政支出城乡统筹、公平共享的机制，提高财政用于社会保障支出的比例，并按城乡人口比例配置。明确地方政府保障和改善民生的基本责任和考核指标，建立激励社会力量发展农村老龄福利事业的机制，筑牢家庭养老基础，稳固社区养老依托，提高机构养老比例，优先解决高龄老人、独居老人和失能老人的社会救助和福利改善问题。
衔接现有政策。根据轻重缓急，以社会救助中的最低生活保障、医疗保险中的大病统筹保险、养老保险中的基本养老金(统筹层次或基础层次)三项政策为重点，优先实现三项福利制度基本层次的城乡统一。社会救助中的住房救助、教育救助、医疗救助等，医疗保险中的门诊或小病医疗，养老保险中的职业养老金以及失业保险、工伤保险、生育保险，可以保留一定的城乡差异，但要能够实现全国转移接续。
分区域推进统筹。从各地区经济发展不平衡的实际出发，在构建城乡统筹的社会保障体系进程中应坚持基本社会保障国民普惠，保障水平逐步提高，城乡统筹分类实施。可以根据各地的消费水平、地方财政收入、城镇居民可支配收入及农村居民纯收入等指标分类推进。经济发达地区应尽快完成城乡统筹，全面实现社会保障国民普惠。较发达地区重点要提高农村人口的保障水平，加快提高农村低保待遇标准，实现新型农村养老保险全覆盖，提高基本养老、大病医疗的筹资水平和给付水平，在农村老龄化高位运行期到来之前完成城乡统筹，实现基本社会保障国民普惠。欠发达地区面临发展经济和改善福利双重压力，中央财政应实行倾斜政策，加大财政转移支付和补贴力度，通过基本保障国民普惠进一步缩小城乡差距和区域差距，促进全面小康社会建设。
进一步整合完善。预计到2028年我国农村将进入重度老龄化时期。为了应对这一局面，应进一步提高财政支出中的社会保障支出占比和资金使用效率。社会保障各项政策制度逐步以对象为中心进行整合完善，按资金性质等进行分类管理、管办分离，并可社会化购买服务，减少管理成本，避免政策空白和交叉，逐步形成可以根据财政负担水平、社会经济承载能力以及保障对象需求变化动态调整待遇水平的科学机制，使城乡差距进一步缩小，基本建成城乡统筹的社会保障体系。(陈昱阳)
