是谁“变”出了三个高尔夫球场？
——云南石林“以租代征”建设高尔夫球场事件调查
在云南省石林彝族自治县，一企业通过以租代征的方式，把一个好端端的“生态民族运动场”项目建成了国家禁止的高尔夫球场。日前石林县已成立调查组，对“企业以租代征、未批先建”等行为和政府相关职能部门“监管不到位”等情况展开调查，并对两名相关人员作出停职决定。
虽然球场已停止运营，事件也在追查中，但从中暴露出的问题却引人深思。到底是谁无视政策法规，为国家明令禁止的项目开了“绿灯”，谁又从中受益和受害，记者对此进行了实地采访。
“以租代征”建高尔夫球场
记者日前来到石林国际乡村俱乐部，这里有3个18洞国际锦标级高尔夫球场。球场坐落在世界自然遗产石林景区旁，在场内抬眼便可看到周边层层叠叠的喀斯特地貌，群峰壁立，雅石散布。
据俱乐部总经理赵国雄介绍，球场是云南圆通投资有限公司开发的，项目于2008年8月开工，2010年11月进入试打阶段。球场及配套投资共8亿余元，目前直接投入已有5亿多元。整个俱乐部占地1万亩，其中球场实际用地2400多亩；球场中租用的地约1200亩，其中耕地332亩。
记者了解到，项目的土地承包费是每年每亩400元，每5年按5%递增，承包期限为22年；地上附着物是根据林业、农业等方面的中介机构评估价值后进行补偿，项目共签订土地承包和集体林地托管协议447份。
大多数村民考虑到租地是为建民族运动场、自己的种地收入确实不高等因素，纷纷给予了支持。可仍有少部分村民不同意。小箐村委会三家村村民小组在2008年时有280户1175人，当时有6户反对，他们的理由基本相同。村民普国平说：“我们家有19亩地被租，平时种的是玉米、油桃和花椒。租地时地里种的是花椒，别人的花椒一棵补了五、六元，我的只补了1.5元，他们说因为我配套种植了果树。还有就是在我没同意的情况下，他们下发了一个拆除通知书，于2009年6月3日下午把我家地里的果树和花椒强行推了。”
石林县委常委、石林旅游度假区管委会主任李正平说，2006年引进民族运动场项目是为了提升旅游环境的质量，云南圆通投资有限公司计划投资15亿元，用5年时间建成一个集生态绿化、民族体育竞技培训、运动比赛、运动员休闲度假为主要内容的生态民族体育运动基地。项目确定后，管委会督促并帮助该公司办理了各项建设手续。
谁料项目在建设过程中变了“身”。对此，俱乐部总经理赵国雄称，如果只是搞运动场和绿化，公司投入大但回报少且周期长，发展难以为继。“我们建球场的地大部分是荒坡荒地，没有占用基本农田，还吸纳了300余名失地村民在球场工作。现在来看，球场是亏本的，我们原本考虑要通过建别墅和会所来平衡、盈利的，没想到现在出了事。”
招商心切，监管不力
我国从2004年便出台了一系列规定禁止新建高尔夫球场，除了征地带来的问题外，球场也会给生态带来极大影响。昆明理工大学教授、环境规划与管理博士生导师侯明明谈到，高尔夫球场是高耗水项目，因此选址多在自然条件良好、水源充足的地区，这些地区也是环境敏感区。因要养护草坪，需要大量使用化肥、农药、除草剂等，这些化学用品多达几十种，渗漏到土壤里随着地表径流会污染水环境；高尔夫球场往往还改变原有景观，国外一些球场废弃后因土壤中重金属含量过高无法恢复原有生态或进行其他种植。
可这样的项目为何总能变相后以“合法”的身份生存下来？记者在采访中发现，迫于招商引资压力，又急于体现政府政绩是主要原因之一。记者采访的多名干部透露，除了民族运动场，这家企业还计划投资15亿元建餐饮中心、购物中心、会展中心、演艺中心、五星级度假酒店和商务酒店项目。能引进这样一个项目对地方财政收入仅几亿元的县来说很不容易。此外现在实行的是招商引资不过关一票否决制，完不成任务的干部要被问责，压力非常大。正是出于这样一些考虑，在运动场“变身”期间，当地相关部门才会睁一只眼、闭一只眼。
李正平说：“虽然去年国土局两次给企业下达了责令停止违法行为的通知书，但没有采取强硬措施让它真的停止。现在反思起来，我们在发展的方式方法上确实存在不完善、监督不到位的地方，负有相应的责任。”
据他介绍，石林县政府已成立两个调查组，对报道中涉及的“企业以租代征、未批先建”等行为和政府相关职能部门“监管不到位”等情况展开全面调查，同时责成主管部门按程序对石林旅游服务区管委会副主任高云华、县发展和改革局计划投资科科长段明宗作出停职决定，待调查结果出来后再作相应处理。
记者了解到，如今当地政府陷入两难境地：企业的违规行为必定要严惩，但项目已经投了那么多钱，大部分又是向银行贷的款，涉及数百名村民的就业问题，还会影响到其他合法项目的正常开展。他们希望根据国家11部委《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》等，积极协调、认真整改，力争补齐手续，让项目继续下去。
亟待完善监管体系，加大打击和问责力度
此事引起了社会各界的广泛关注。云南圣元律师事务所律师王冰认为，当前全国不少地方都在疯狂建设高尔夫球场，国家相关规定成为一纸空文，深层次原因在于：首先，担负监管职责的部门有法不依，甚至因为地方或个人利益纵容包庇相关违法行为，而这种行政不作为或者渎职行为很难在现实中得到严厉有效的问责。以此事为例，企业的违法行为在长达两年的实施过程中，相关部门仅出具一个整改通知，依照《刑法》规定，这种行为属于渎职罪，相关公务人员没有依法履行职责，就应当依法承担刑事责任，只要可以认真落实，监管自然能有效实施。
其次，投资开发企业违法成本过低，一般出现这种情况后，企业只需支付几十万元、上百万元的罚款，与其巨大的投资和经济获利相比微乎其微。如果出现类似违法行为，不是以罚款为处罚手段，而是无偿的没收土地，责令其恢复原状，并承担相关费用，企业自然不会有意发生违法行为。
侯明明还建议，当前应尽快完善监管体系，加大打击和问责力度。如我国要对高尔夫球产业布局进行整体规划，制定明确的准入门槛和用地限制，并加强相应的监管；应尽快出台政策对高尔夫运动归口管理，明确其审批机构，严格审批程序，尤其要明令禁止以招商引资名义或环境绿化名义进行高尔夫球场土地征用的情况；对以高尔夫球场名义征用土地，实际违规进行别墅项目等房地产开发的行为要严惩；纪检检察部门应对相关职权部门和个人进行重点监控，对涉嫌违法违纪的党政公务人员坚决追究责任；应大幅提高兴建高尔夫球场的征地补偿标准并形成有效监管；对此前已经审批通过或运营的高尔夫球场亦应加大环境监测和监管力度等。(记者李倩)
