“既能飞起来，又能管得住”
——军委空军司令部航空管制部部长蔡军谈低空空域管理改革
“催生新热点”“引爆市场”……时下，许多商家媒体出于不同的商业动机，炒作“低空开放”“开放低空领域”“低空空域开放”等概念，致使舆论误认为：“低空开放”就等于“低空放开”。
这种错误导向，不仅误导了民众，而且混淆了国家“低空空域管理改革”与“低空开放”的含义。
对此，记者就此问题专访了军委空军司令部航空管制部部长蔡军大校。
“把国家‘低空空域管理改革’，简单地理解或解释为‘低空放开’，这是错误的概念，误导了大众的想象力。”
很多媒体把国家“低空空域管理改革”，简单地理解或解释为“低空放开”，这是错误的概念，误导了大众的想象力。实际上，目前社会所关注的“低空开放”，是指国家正在进行的“低空空域管理改革”。
蔡军告诉记者：“所谓‘低空空域开放’可解释为：解除部分航空器在某些低空空域活动的封锁、禁令、限制等。”
2007年国家颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》有严格规定，飞行实际高度从600米开始到12500米，每隔300米设一个高度层。一直以来，通用航空作业和转场飞行，高度大多集中在1000米以下空域。
“从法规上说，国家从来就没有关闭过1000米以下的低空空域，现在怎么能谈得上‘开放’的问题，更谈不上有‘放开’的事情。”蔡军强调，事实应该是：当前，大众所关注的“低空开放”是指国家“低空空域管理改革”。改革必须是在确保国家领空安全，确保首都地区、重要军事目标和经济目标、重要的地标性建筑等安全的前提下进行。根据通用航空发展的不同时期、不同阶段，为满足通用航空飞行需求，对不同地区的低空空域管理模式进行改革是必要的。
“要想使用好低空空域，那就得管理好。要想管理好，改革是唯一出路。”蔡军说。
“低空空域管理改革”，是为满足低空飞行需要，国家在低空空域管理方面，进一步采取的完善相关管理法规、加强监控手段和评估监督体系建设等一系列措施。国家十分重视低空空域管理工作，近年来出台了一系列政策法规，积极推动空域集约化管理使用。
“低空空域管理不当，可直接危及重要目标安全和国家主权的问题。”
通用航空飞行是影响低空安全的主要因素，世界通用航空飞行，给低空空域带来的安全环境并不乐观，形势十分严峻。
蔡军解释说：“从空防安全上讲，通用航空器飞行高度相对比较低、体积小、飞行速度相对较慢，对于低、慢、小的飞行目标探测、识别以及防御，各国空军都是比较棘手的问题。如果低空空域管理不当，低空航空器或不明飞行物就很难控制。”
低空空域管理不当，可直接危及重要目标安全和国家主权的问题。1987年5月13日，西德青年鲁斯特，驾塞斯纳单发飞机，从芬兰赫尔辛基起飞，低空飞行进入前苏联领空，直飞首都莫斯科并降落在红场上。又如2000年年初，一名美国人，驾租用的塞斯纳-172飞机，超低空飞行145千米，躲过古巴雷达探测，闯入首都哈瓦那，撒下传单，后遭古巴空军拦截被迫返回美国。
“而从防相撞上讲，低空飞行，防相撞任务十分艰巨。”据统计，2002年至2005年，在我国主要航路附近，失控气球影响民航飞行事件高达70余起。其中，严重影响飞行安全的近20起。如2003年6月5日，温州机场附近突然出现不明气球，导致部分航班备降其他机场，十余个飞往温州的航班被迫取消；又如2004年3月10日，武汉管制区航路上出现一个巨型气球，致使4架航班改变航线绕飞。
类似这样的很多事例，都是在空域管理部门严密管控下出现的安全问题。“如果‘低空放开’，实现‘海阔凭鱼跃、天高任鸟飞’的梦想，那么低空飞行必将杂乱无章，事故频发。对国家来说，空防安全、重要目标安全也就无从谈起。”蔡军认为，随着我国通用航空的迅猛发展，空域使用与空域管制之间的矛盾更加突出，维护空中秩序、确保安全飞行是必不可少的工作。
当下，我国通用航空飞行还存在不少薄弱环节，如飞行范围广、高度低，飞行区域地理条件差异大等问题，大多数通用航空器机载设备差，不能及时、准确通报本机位置。另外，协同查证处置环节多，空管部门没有对低、慢、小航空器强制管理权限等问题也比较突出。因此，从促进通用航空发展的角度来看，低空空域管理改革凸显重要。
“为确保低空空域安全和高效运行，现阶段的具体工作是‘细化分工，抓好落实’。”
低空空域管理改革的任务艰巨。为确保低空空域安全和高效运行。现阶段的具体工作是“细化分工，抓好落实”。
据蔡军介绍，《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，明确了具体措施，具体表现在以下几个方面：
一是合理界定安全责任，航空用户要承担目视飞行安全的主体责任，空管部门要提供仪表飞行安全间隔服务；二是建立健全适用空管用的法规制度，为低空空域管理提供法律保障；三是加强通用航空从业人员的教育培训，从严发放飞行驾驶执照和严格资质审核；四是严格低空空域准入资格审查，严密组织低空飞行活动；五是建立完善低空飞行违规处罚机制，实行空管、公安、工商等军地部门联合执法，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为；六是军民航空管部门牵头制定和完善低空空域飞行突发事件应急处置方案，建立应急反应机制。只有这样，才能确保低空空域安全和高效运行。
“抓好顶层设计，完善法规建设”，这是在完善低空空域管理法规方面的当务之急。因为，健全法规制度是实现低空空域科学管理，提高空域利用率和保证空防安全的前提和基础。
“目前，组织实施低空飞行的主要依据是《中华人民共和国飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》，但这两部法规均缺少对低空空域管理使用和低空飞行活动的具体规范和实施细则，一时还无法满足低空飞行和低空空域管理需要。”因此，蔡军强调要抓紧国家级航空法规的立法工作，以法律的形式，对低空空域管理使用进行全面的、具体的规范，进一步完善低空空域管理法规体系，使低空空域管理走上法制化、科学化、规范化的轨道。
“目前，我国私人通用航空器场地停放大都由个人决定，地面安全管理存在极大隐患，极有可能会给周边群众带来不可预见的危险。”
未来10年，中国私人飞机市场规模将以每年20%至25%以上的速度增长。根据《2010年胡润财富报告》，截至2009年底，中国内地现有85.5万个千万富豪和5.5万个亿万富豪，假设未来10年全国五分之一的亿万富豪选择购买私人飞机，需求量可轻而易举地增至1万多架。由此推测，随着我国经济的快速增长，私人财富的不断增加，通用航空器价格的低廉，驾驶通用航空器实现空中飞行梦想的人会越来越多。私人拥有飞机的数量呈上升趋势，对于这一新的变化应如何加强管理？
“既能飞起来，又能管得住。”这是最好的愿望和结果。
如何管好私人航空器是摆在国家有关政府部门面前的重大课题，它不仅关系到国家经济的发展，也关系到国家空防安全。
“目前，我国私人通用航空器场地停放大都由个人决定，地面安全管理存在极大隐患，极有可能会给周边群众带来不可预见的危险。因此，可由政府相关部门承担这些职能，将私人通用航空器纳入正规渠道管理。例如，国家可以根据私人通用航空器数量和所在位置，采取政府投资或民间投资的方式建立政府认可的通用航空服务站。这样，不仅能有效地管理通用航空器，还可防止使用通用航空器给地面造成的危险，既便于私人航空器的维修、保养，也能减轻拥有者的安全责任。”蔡军说。
“低空空域管理改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、牵扯利益多，不仅关系到国家安全，也关系到各产业的发展和群众的利益。”近年来，国家空管委和各级航空管理部门对低空空域管理改革高度重视，采取组织改革试点、完善基础设施、改进管控手段等积极措施，不断满足我国通用航空发展需求。
“同时，我们也应清醒地看到，我国低空空域管理仍然存在不少问题，这些问题是前进中的问题，是改革中的难题。可以预期，通过不断地改革低空空域管理模式，通用航空产业必将迎来一个高速增长期，通用航空飞行必将获得一个安全高效运行的空间环境。”蔡军说。 (文·牛新亚 李建昭)
■名词解释
低空空域通常是指真高1000米(含)以下的空间范围。分为管制空域、监视空域和报告空域三类。
管制空域通常划设在飞行比较繁忙的地区，机场起降地带、空中禁区、空中危险区、空中限制区、地面重要目标、国(边)境地带等区域的上空。监视空域通常划设在管制空域周围。报告空域通常划设在远离空中禁区、空中危险区、空中限制区、国(边)境地带、地面重要目标以及飞行密集地区、机场管制地带等区域的上空。
现阶段，空管部门正按此种空域划分方法在局部地区进行“低空空域管理改革”试点。( 牛新亚 李建昭)
