“讲‘入世’,主要是政府‘入世’；讲影响,主要是对制度建设尤其是行政管理制度建设的影响。”这是十年前,时任国务院法制办主任杨景宇对中国加入世贸组织的判断。
十年弹指一挥间。十年间,中国大规模清理法律法规规章和规范性文件,先后发布国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等纲领性文件,出台一系列新的法律制度用于规范行政许可、强化政府责任、推动政府信息公开等。
毫无疑问,这是中国法治建设发展的必然进程,但WTO对于中国行政体制改革的倒逼作用,在这十年间也体现的颇为明显,这被中国法学会WTO法研究会副会长、清华大学法学院教授于安称为“中国政府行为法治化新的强大推动力”。
行政审批制度变脸
于安告诉《法制日报》记者,WTO的23个协议、492页文字,除了两个条款提到企业外,其余条款均涉及对政府行为的规范。逐步减少、消除贸易壁垒和贸易歧视,推进贸易自由化是WTO的使命,而作为有权设置贸易壁垒和实行贸易歧视的政府,自然要成为WTO义务的主要履行者。
我国加入世贸组织的议定书和报告书在透明度方面的承诺,却又比WTO规则更多。“中国被认为是一个非典型市场经济国家,不得不承诺特殊加入条件,承担制度改革的义务。”于安说。
杨景宇在当年接受《法制日报》记者采访时就表示,讲“入世”,主要是政府“入世”；讲影响,主要是对制度建设尤其是行政管理制度建设的影响。
首当其冲受到冲击的是行政审批制度。据不完全统计,当时仅国务院70个有审批权力的部门就有审批项目2854项,省级政府行政审批项目多则2000多项,少则1000多项。在上述2854个审批事项中,只有11.8%是依据国家法律设定的,那些依据部门文件和部门内设司(局)文件设定的审批事项则占到了36.8%的比例。但入世带来了这个领域翻天覆地的变化。
人们惊奇地发现,在2001年多哈会议结束后的短短几个月的时间里,政府在转变职能、打破审批经济怪圈方面迈出的步子,比过去20多年还要大。
为了从制度上源头上规范行政审批,2004年行政许可法开始实施,有关行政许可的专项清理紧随其后迅速展开。截至2005年底,共清理行政许可依据25554件,废止3981件,修改2493件。
消除立法中“地方割据”
政府入世,还面临着保持法制统一和公开化等难题。
以法制统一为例。中国在加入WTO的谈判过程中,就曾因美国和欧盟对地方政府能否与中央政府保持一致信心不足受到质疑。国外担心的不是中央政府不能信守承诺,而是担心地方政府各行其是。
为此,中共中央办公厅和国务院办公厅联合确定了清理法律法规规章的三项原则和20条禁令。三项原则是:法制统一、非歧视、公开透明。其中尤其强调法制统一原则。20条禁令主要与WTO协定确定的非歧视、市场开放和公平竞争三大基本原则相契合。
2004年6月,为解决市场经济活动中出现的地区封锁问题,商务部等七部门联合下发通知,要求各地对阻碍商品和要素自由流动、实行地区封锁的规定进行清理。清理出含有地区封锁内容的文件385份。其中,修改文件40份,拟修改文件18份,废止文件327份。
随后,反垄断法在2005年出台,它对政府滥用行政权力垄断市场行为作出了明确禁止性规定。17年前就宣告成立的反垄断法起草小组,在入世之前一直未能将该法面世。法律界人士普遍认为,若没有WTO规则约束,这部法律或将还在酝酿之中。
对于入世前后的政府变化,对外经济贸易大学法学院教授边永民深有体会:“入世前,很多行政制度尤其是放在抽屉里的那些红头文件,让行政相对人常常在完全不知道有这套规定的情况下就触犯它了。”而现在,涉及相对人权利义务的规定不仅要公布,而且还要在制定的过程中让利害相关方参与其中,在公布后还不能马上实施,要给相对方一定的了解和准备时间,“政府不可能再随心所欲地自己安排这些事务了。”
让权力在阳光下运行
如今登录任何一个政府部门的网站,都可以对其权力清单及其日常运行有个直观的认识和了解,包括办事流程和时限、办事结果公示等一应在网络和办公场所公布。群众到行政机构办事的效率和便捷度大大提高。
这与WTO要求的“透明度”不无关系。于安认为,透明度归根结底旨在“将竞争条件,即政府提供的待遇透明化”,“我到你这里经商,政府对于商业环境的政策和措施要告诉我,管理贸易的规则必须事先公布。而保护贸易的透明度,自然会促进政府的透明度。”
2007年,政府信息公开条例实施。而早在2004年,包括上海、广州、武汉等一些地区就已经开始了政府信息公开的先行先试。
除了在依法行政细节上的“精雕细琢”之外,中国法治政府的“顶层设计”也在十年间持续推向深入,法治政府渐行渐近。本报记者张维
