水危机催生最严水资源管理制度 三红线成考核指标

　　原本水资源丰富的云南省今年又迎来一个干渴的春天；春节过后短短一二十天的时间里，广西河池龙江河的镉污染事件还没消停，长江又发生苯酚泄漏影响下游镇江饮水安全的事件。

　　“水脏”、“水少”，这些被专家们用来描述中国水资源状况的词汇，已经在现实生活中被公众确确实实地感受着。所以当上周国务院对外发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称《意见》)时，迅速被业内人士解读为，我国严峻的水危机问题催生了最严格的管理制度。

　　按照《意见》，最严格的水资源管理制度首先规定了三条红线：建立水资源开发利用红线，严格控制用水总量，到2030年，全国的用水量要控制在7000亿立方米；建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

　　中国人民大学环境学院教授沈大军曾参与了《意见》起草前的调研工作，他说，这三条红线旨在解决当前水资源面临的浪费严重、污染严重等问题。

　　在沈大军看来，文件名中的“最严格”还体现在首次提出了要“建立水资源管理责任和考核制度”。他说，这意味着三条红线的达标情况将纳入地方官员的考核指标。这样的倒逼机制将迫使地方行政长官高度重视水资源问题。

　　但在公众与环境研究中心主任马军看来，如果不引入公开透明的监督机制，最严格的制度可能会被“高高举起，轻轻放下”。

　　不断被突破的底线

　　过去我国对水资源的使用总量是有计划的。马军说，曾经的计划是，到2015年，全国用水总量控制在6000亿立方米，但这个数字早在2010年就被突破了。《意见》中提及的7000亿立方米的控制目标其实已经是现有技术手段下，我国能最大限度使用的水量了。

　　用水量多年来急剧飙升，既有人口增加、经济发展的客观原因，也有不合理发展耗水行业、用水浪费的主观原因。一个典型的例子是，在北京这样的缺水城市，土地资源管理部门曾利用遥感卫星查到，北京境内共有175个高尔夫球场及练习场。而在一些国家，缺水地区是禁止建高尔夫球场的。

　　还有一组经常被专家们使用的数字也在证实我国的用水浪费严重。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来告诉记者，我国农业用水效率比发达国家低20~30%，万元工业增加值用水量比发达国家高出3倍以上。

　　沈大军说，目前我国每年缺水500亿立方米。缺口的这部分都是靠超采地下水等非正常手段获得，严重破坏水资源生态，可以说就是竭泽而渔。如果再不执行严格的水资源管理制度，甚至会危机到我国的经济建设，甚至人民的安康。

　　持同样观点的还有投资大师吉姆·罗杰斯，一年前他在接受媒体采访时说，影响中国经济的首要问题是水危机，他说他并不担心其他外界因素对中国经济的影响，经济都可以从诸如房地产低潮等问题中复原，惟一无法复原的是水。

　　水资源被无度挥霍已经给我们带来了一系列后果：华北地区因地下水超采形成巨大的地下漏斗；北方地区“有河皆干，有水皆污”；目前，北京的人均水资源量只有100立方米，只有以色列人均水资源量的1/3，而在多年前的教科书里，以色列被标注为世界上最缺水的地区……

　　姜文来说，“最严格的水资源管理制度”的提法最早来源于2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，而此次国务院出台的《意见》是对“最严格的水资源管理制度”的细化。目前我国的水资源管理制度主要包含在《中华人民共和国水法》以及根据此法为基础制定的多个法规之中，但现有相关法规中并没有关于最严格的水资源管理制度的提法，所以国务院出台《意见》，并细化考核和责任制度有利于地方行政长官重视水资源管理。

　　用水总量控制是否意味着高水价时代来临

　　最近一些地方正在酝酿调整水价的听证会，特别是广州市拟听证的方案中还计划引入阶梯水价，也就是说，当用水量超过基本生活所需很多的时候，消费者要为奢侈性用水多付费。对此，业界有评论认为，中国不可阻挡地将进入高水价时代。

　　2月16日水利部总规划师、规划计划司司长周学文对媒体表示，最严格水资源管理制度不会限制居民的生活用水，会优先保障群众的生活用水，但同时也会加大推广家庭节水器具的力度，鼓励居民节约用水。

　　在姜文来看来，最严格的水资源管理制度肯定会加快中国进入高水价时代的进程，特别是对高耗水、奢侈性用水的行业会有较大影响。

　　但对居民用水的价格，不少专家建议还是应该审慎提价。沈大军说，从他掌握的数据来看，我国一些城市大部分3口之家的用水量都只有12吨左右，而且，很多家庭都有各种节水的智慧，应该说，普通家庭的用水都是刚性需求，水价上涨带来的节水空间并不大。在国外，阶梯性水价也只是针对那些有游泳池的家庭。水价上涨应该较多地针对造纸、火电厂、酿造等工业耗水大户，以及滑雪场、洗浴场所、高尔夫球场等奢侈用水领域。

　　马军则提出，水价上涨客观来说有可能推动节水，但涨价前，一定要给老百姓一本明白的成本账。之前很多城市的水价听证会都暴露出这样的问题，供水的企业不能给出一本清晰的成本账，老百姓并不清楚自己支付的费用中哪些是真正为水资源埋单。

　　在马军看来，水价的提高最终要有利于提高和改善环境质量，比如，水价中所包括的污水处理费是不是真正用到了实处，否则得不到民众的支持。

　　最严格的制度不能高高举起，轻轻放下

　　在《意见》中，普遍被业界人士关注到的一项新制度是，“建立水资源管理责任和考核制度”。

　　根据这项制度，未来，国家要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院将对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，并由水利部将考核结果交由干部主管部门，作为评价地方官员的重要依据。

　　行动最快的是广东省，媒体报道说，广东已经出台了对地方官员水资源管理的考核制度。

　　姜文来认为，《意见》提出建立水资源管理责任和考核制度，无疑会激发地方官员严格管理水资源的积极性，但考核的指标如果缺乏可操作性，考核流于形式，则难以调动地方官员管理水资源的积极性。

　　马军也认为，对官员进行水资源管理的责任考核方向是对的，但要防止制度被高高举起，轻轻放下，更要防止数据的造假。他举例说，根据《意见》，未来可能要对各地控制用水总量的目标进行分解，为用水开发设置管理红线，但如果一切都是暗箱操作，很难避免地方政府为了完成任务、不逾越用水红线而进行造假。

　　所以马军说，更重要的一项新制度是写在《意见》最后一部分的那句话：“大力推进水资源管理科学决策和民主决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。”

　　他认为，最严格的水资源管理制度中的三条红线——控制用水量，控制排污量，提高用水效率，这些数据水利部门、环保部门都掌握。如果第一步能做到将这些数据向公众公开，引入社会监督机制，可能效果会更好。比如，水利部门每年向公众公布当年的用水计划，用水分配指标，这样，那些高耗水企业、奢侈性用水单位就会被明示出来，老百姓也能知道是哪些人在无度的掠夺水资源！

　　在马军看来，迈出这一步或许比责任制、考核制更重要。(记者 刘世昕）