中国慈善事业透明度不够问题凸显 亟须立法规范

　　近年来，我国慈善事业蓬勃发展，方兴未艾。5月7日，民政部部长李立国在国新办新闻发布会上表示，中国慈善事业取得长足发展，截至2011年底，全国共有社会组织45.75万个，据预测，2011年我国社会捐赠总额不会低于800亿元。

　　然而，随着我国慈善组织数量快速增长，慈善捐赠规模的逐年扩大，慈善事业发展中存在的公开性、透明度不够的问题日益凸显，个别公益慈善组织的部分捐赠项目和行为受到公众的质疑与批评，也引发各界对慈善组织公信力危机的极大关注。

　　慈善事业发展仍处于初级阶段

　　两个月前，央视3·15晚会曝光“中华学生爱眼工程”假借慈善名义，牟取暴利一事，舆论一片哗然。次日，民政部门负责人接受本报记者采访时称，“中华学生爱眼工程促进会”这一慈善组织是一家登记在香港的公司，从未在民政部进行登记。而对于这些成立在港澳及国外的组织，国内目前暂无专门的统一规定，相关管理条例正在修订当中，一些组织正是利用现行规范缺陷，“双脚站在境外，双手在境内圈钱”。

　　“我国慈善事业发展总体上仍然处于初步发展阶段。”民政部部长李立国指出，以慈善组织为主体的现代慈善事业改革开放后才在我国出现，公益慈善组织的发展和依法监管还有不充分、不到位的情况，一些公益慈善组织容易因缺乏自律意识而出现问题。慈善事业管理体制改革迫在眉睫。

　　李立国表示，民政部下一步将在已有相关行政法规修订工作中进一步增加加强依法监管的内容。针对境外组织在国内的活动，将在修订社会组织相关行政法规中做好堵塞漏洞的制度建设，“比如说境外组织到国内来活动，在香港登记的组织到内地来活动都要纳入到依法监管之中。”

　　2011年，民政部制定和颁布了《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015)》，在2006-2010年纲要的基础之上，进一步明确提出，要通过加强公益慈善事业的发展和宣传，修订、制定鼓励慈善事业发展的有关法律、法规和政策；改革社会组织登记管理体制；依法加强对公益慈善类组织的监督管理，使公益慈善组织的行为和活动不断增强公开性和透明度等一系列政策措施，推动慈善事业健康发展。

　　其中，改革社会组织登记管理体制无疑是主要工作。

　　破除社会组织“双头管理”顽疾

　　2011年1月11日，深圳壹基金公益基金会在深圳市民中心挂牌，这意味着壹基金从此具备独立的法人身份，可以公开募款。深圳壹基金也成为中国首个无业务主管单位且由民间发起的、具备公募基金会资格的社会组织。

　　改革前，根据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，我国社团登记需要两个部门的批准，一是业务主管部门的业务审核，二是登记主管部门的登记审核，俗称“双头管理”。相关数据表明，在原登记管理体制下，深圳市登记在册的各类社会组织有4110个，但实际上约有3万多个，登记管理的只占现有的10%，近九成民间组织处于“非法状态”；与此同时，全国范围内至少有300万未登记的社会组织，比例大致相同。

　　2008年，深圳率先规定工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织可以直接到深圳民政部门登记。这一摒弃社会组织“双头管理”，实现直接登记的改革方案，实际就是日后“广东经验”的雏形。

　　深圳在社会组织登记方面的改革，促进了社会组织的蓬勃发展。截至2011年12月31日，深圳依法登记注册的社会组织总量达4554家，其中社会团体1887家，民办非企业单位2648家，基金会19家，直接登记的社会组织的数量达到了645家。

　　2011年12月23日，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，各地民政部门要推广“广东经验”，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位，推行公益慈善、社会福利、社会服务等领域的社会组织直接向民政部门申请登记，并会同有关部门依法监管。

　　2012年7月12日至14日，以“发展·融合·透明”为主体的首届中国公益慈善项目交流展示会将在深圳举行。深圳市市长许勤介绍，展示会将集中展示我国社会建设和社会管理创新的最新成果，通过建立优秀公益项目数据库等形成慈善事业持续发展的长效机制。

　　立法促慈善透明化发展

　　日前，来自北京大学、清华大学、北航等院校十多位国内知名专家联名形成了《关于规范慈善基金会商业活动的立法建议书》，提出应对慈善基金会从事商业活动进行规范，并应在相关慈善立法中明确规定：开展商业活动的基金会，应定期向社会公众公开从事商业活动的信息，包括投资金额、每月的收益等。

　　“基金会在中国的社会转型和改革发展中是新生事物。”王名，清华大学公共管理学院教授博士生导师说，“人大法工委已明确表示，《慈善法》已列入今年的立法规划，希望在将来的《慈善法》立法中，设专门的章节来规定慈善组织的商业活动。”

　　反观发达国家，政府通过立法和税收制度对慈善进行引导和约束的做法已渐趋成熟。在美国，有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中；采取一套适合不同类型的捐赠资金的税收优惠政策，引导资源向公益领域流动；税务局还通过要求慈善机构提供年度报告信息、审计慈善机构的财务和经营状况、对违规慈善机构进行处罚等方式监督慈善组织的运作；并且鼓励非政府评估组织定期公布对全国几百家基金会的测评结果。

　　目前，我国民政部制定和发布了《公益慈善捐助公开指引》。《指引》虽然不具有法定的强制力和约束性，但是为主体和客体评判提供了标准、提供了规范、提供了前提。

　　“对于社会组织，尤其是公益慈善组织自身，应该怎样把公开性、透明度作为自己存在发展的生命力，应当是有所遵循了。”李立国表示，社会公众可以在有评价、判断的基础上“用钱投票、用脚投票”，把资金和服务捐赠给有信誉、有公信力的公益慈善组织，“这将有利于形成社会组织良性竞争、优胜劣汰的新的局面。”(本报北京5月7日电 本报记者 邱 玥)