媒体关注大部门制改革:领导职数溢出是中短期现象

　　处在起步摸索阶段的大部门制改革所面临的问题，绝大多数属于改革调适过程中必然遇到的问题，也将在深化改革中一步步解决

　　2008年机构改革，国务院和地方政府都进行了大部门制改革的探索尝试。近两年，中央编办结合“三定”规定执行情况评估工作，对2003年组建的商务部、2008年组建的工信部的改革实践进行了调研分析。中国机构编制管理研究会对广东省改革中出现的“深圳模式”、“顺德模式”、“阳江模式”、“濠江模式”等改革模式以及粤北、粤西欠发达地区推广“顺德模式”的情况作了专题调研。

　　从调研的情况看，总的来说，大部门制改革探索是积极有效的，着力解决了当前制约经济社会发展的体制机制难题，达到了政策的预期目标。同时，也要看到，改革仍处于起步摸索阶段，在实践过程中暴露出了一些问题。

　　大部门制改革中出现的一些问题体现在不同层面，需要进一步认真梳理。其中，有些是推行大部门制改革的前提条件和基础问题，有些是大部门制自身运转中出现的问题，有些是实行大部门制后出现的新情况、新问题，有些是大部门制外部环境变动带来的联动问题，有些是地方的共性问题，有些是某些地方的特殊问题。这些都需要认真分析研究，并提出解决问题的具体建议，以顺利推进下一步大部门制改革。

　　加快政府职能转变是核心任务

　　大部门制改革的核心是转变政府职能，关于这一点，社会各界已经达成了共识。但是，在改革实践中，机构层面的整合相对容易一些，而职能整合到位却比较困难。政府职能转变是个老问题，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设事业的全过程，但同时它也是个新问题，现阶段我们对政府职能转变的一般性规律的认识并不成熟，仍处于探索阶段。

　　目前，政府经济职能转变还不到位，社会职能转变刚刚起步，社会组织发育水平不高，承接政府职能的能力偏弱，政府职能总量虽有缩减，但基本仍维持了原来规模。一些部门，职能整合之后，职能体系依然很庞大，这是导致大部门制改革存在反弹压力的主要原因。

　　而且，这些部门依旧习惯于采用传统的管理手段管理经济社会，行政审批权限下放不彻底，与市场互动不足，导致定位不准、缺位、越位。进一步深化大部门制改革，必然要求加快推动政府职能转变。广东省从2012年2月开始推动的以“加快转变政府职能”为核心的省级新一轮行政审批制度改革，进行了新的尝试。虽然改革仍在探索之中，但改革的理念、方向、选择的突破口都值得关注。

　　同时，在政府职能转变的手段、方法以及如何衡量政府职能转变是否到位的问题上，目前的探索还不够。在实践中，除行政审批制度改革和政府绩效评估之外，可用的有效办法不多。也就是说，推动政府职能转变尚缺乏切实有效的“抓手”。下一步，还需要在推动转变政府职能的方式、路径和手段上开展多样化、多层次探索。

　　此外，即使是已经实现整合的大部门，内部的职能真正发生“化学反应”也需要一个更长的时间周期。从调研情况看，“物理整合”容易，“化学反应”难。一些新组建部门，虽划入了新的职能，但相应的投资、预算、行政许可等管理手段没有完全到位，很大程度上制约了大部门效能的发挥。

　　运行机制创新是重中之重

　　进一步理顺政府内部的权力关系，大部门内部运行机制创新是大部门制改革的重中之重。大部门制是改革的大方向，但是，并不是说部门规模越大越好，相反，大部门必须有一个适度的规模。有的大部门整合了原来五六个甚至更多部门的职能，职能范围扩大了，管理负担很重，对部门主要领导，特别是“一把手”的素质能力、工作方法、监督制约都提出了更高的要求。

　　部门的职能范围扩大，相应的权力运行也更加集中。由于大部门制改革涉及政府内部权力结构的重组与调整，必然会打破原有的制度格局，触动部门利益。目前，由于大部门制内部权力关系的理顺并不到位，大部门内部封闭运行，一些部门集决策、执行、监督于一身，职能边界不断拓展，权力却缺乏有效制约和监督问责。这种相对集中的权力运行机制，在特定发展阶段优势非常突出，但如果在这种模式下对部门进行简单合并，且缺乏有效的监督和制约，不利于科学民主决策，容易产生滥用职权、以权谋私、贪污腐败等问题。

　　这个问题，社会上各种议论和担心很多。比如，近些年一些部门出现的腐败案件，从制度设计层面看，就反映出这些领域的权力仍然过于集中。笔者认为，解决这一问题的关键在于将大部门制的整体构建与权力的合理配置结合起来，加强在大部门内部运行机制、具体组织和运行方式方面的探索和创新。

　　领导职数溢出是中短期现象

　　干部职数溢出问题，社会各界都很关注。这是大部门制改革后出现的新情况，也是下一步深化改革必须考虑的难题，一些地方在改革中结合实际情况想了很多办法。

　　与其他改革不同，机构改革就是“自己改自己”、“改革改革者”。因此，改革越往纵深方向发展，改革的力度越大，利益受损的干部就越多，改革阻力也越大。比如顺德改革，机构撤并力度较大，由41个部门整合为16个，且实行党政副职兼任大部门首长，原正局长实际精简达38名。因此，客观讲，改革对干部的利益冲击很大。

　　新组建的部门，都是整合多个部门而成，原有领导干部消化难度大，单纯靠自然减员，多年后才有职位空缺，这对普通干部而言，晋升空间变小，必然会影响到干部的工作积极性。因此，为顺利推动改革，在现有的条件下难免会出现领导超职数配备的问题。不过领导职数溢出问题是个中短期现象，也是改革必须付出的代价。

　　解决这一难题，不可能是一次性彻底解决，也不可能完全依靠做思想政治工作来解决，而是需要提前做周密的配套改革方案，进一步深化干部人事制度改革，解决深层次制约障碍。下一步改革，建议要深化人事制度等相关改革，逐步推进公务员的分类管理，拓展公务员的晋升渠道，吸引优秀人才进入政府部门。

　　内部融合需要更长磨合期

　　由于大部门通常由若干个部门整合而成，而这些部门一般来说在以往的工作实践中已经形成了自己特有的部门文化，因此，大部门组建后需要更长时间的磨合期。在一些新组建的部门，原先不同的部门在新的体制下仍保持着相对较高的独立性，内部差异大，影响了整体效能的发挥。这一问题在地方的改革探索中同样很突出。此外，有些部门在整合之后，并没有按照新的定位和要求调整内部各司局的职能，而是各自继续延续了原来传统的职能范围，这也导致内部不能有效融合。

　　下一步的改革，对上一轮已经改革的部门，除去需要适度调整的地方外，应该给予新组建部门一个稳定的时间段促使其在职能、人员、机构等方面充分整合、融合。这就有必要放缓改革频率，延展改革周期。此外，部门内部的调整融合方向是按照大部门制的要求，根据新的职能定位，综合设置内部机构，既要从数量上减少司局，又要在司局的职责上放宽一些，以利于加强内部的协调和有效融合。

　　加强研究“上下不对口”问题

　　地方在探索大部门制改革实践中，反映突出的一个问题是“上下不对口”。大部门制改革后，一个下级部门可能要对应多个上级部门，部门之间对接和运行机制都不适应要求，有待进一步完善。

　　这种局面不仅严重影响了行政效率的提升，更重要的是，在一些地方，一些上级部门仍习惯于传统管理或管制思路，认为改革整合了部门，就是下级地方对自己这一部门(系统)不重视，改革断了他们的“腿”，因此，通过项目经费、人员、绩效考核等手段对下级政府进行干预。

　　目前的改革是在地方、局部试点，缺乏上下联动，产生这一问题某种程度上具有客观必然性。但是，下一步深化改革，要着力加强对“上下不对口”问题的研究，重点探究不同层级政府机构设置的一般性规律，统筹推进改革，逐步理顺纵向之间的关系。□(文/于宁 作者为中国机构编制管理研究会执行副会长兼秘书长)