中国“最严格节约用地”推进城镇化 潜力巨大

　　“最严格节约用地”推进城镇化

　　只有走节约集约用地之路，切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 唐敏

　　对刚刚超过50%的中国城镇化进程来说，正处于快速增长区间，相伴而行的是工业化的快速推进。一方面，城镇用地需求将持续上升，产业用地需求面临刚性增长压力，另一方面，耕地红线不能突破，合理的生态用地必须保障，土地资源紧约束局面凸显。

　　如何应对中国城镇化面临着的国土开发空间不足的约束？ 本刊记者专访了国土资源部副部长胡存智。

　　“我们未达到后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源，以大量开发建设用地、消耗绿色土地空间的建设方式，资源前景极不乐观”。胡存智指出，中国在城镇化发展中只有走节约集约用地之路，切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。

　　国土开发空间约束更加凸显

　　《瞭望》：中科院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里；《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。怎么看待我国城镇化快速推进下的土地资源约束？

　　胡存智：根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。未来较长时间内，各先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，面临着建设用地新增空间有限的硬约束。

　　伴随城镇化进程加快，我国城镇用地迅猛增长。城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗，1990年至2010年城市建成区面积增加了近2.5万平方公里。除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地。

　　过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。突出的表现是，城市土地利用布局严重不合理，一些特大城市、大城市，空间形态呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，铺张浪费和过度密集并存，“大城市病”加重。老城区过度拥挤，密度大，容积率低；新城区贪大求洋；开发区铺张浪费。

　　注重城市规模扩张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1:1.23的正常水平。难以形成集聚效应，反过来又降低了土地集约利用水平。

　　城镇工矿用地中独立工矿用地增长过多过猛。中国城市的工业用地面积占比过高，一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。

　　值得注意的是，随着产业转移和区域发展战略实施，中西部地区工业化正在加速，但是其复制东部地区早期产业用地模式的特征十分明显。

　　另一方面，在集镇和村庄，又存在形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍的现象。农村人口向城市转移过程中，理应伴随的农村居民点用地减少现象并没出现。农村人口不断减少，村庄用地却出现了上升势头。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地的2.4倍；随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，普遍存在农村“空心化”和住房闲置。

　　《瞭望》：如何在这样的背景下看待优化城乡土地利用的“城乡建设用地增减挂钩试点”？

　　胡存智：城乡建设用地增减挂钩的核心内涵是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱，而是一个资源再配置的过程。有效地促进了城乡用地结构和布局的优化，为经济发展提供了更大的土地战略空间。

　　应该看到，在这个过程中，出现了一些农民“被上楼”以及“以城乡建设用地增减挂钩为名侵占农民利益”的现象。为此，应该严格操作规范，防止“农村缺钱”和“城市缺地”一拍即合导致农村土地大量流向城市，偏离城乡统筹方向的现象发生。目前，无论成都的结余指标流转试验还是重庆的地票交易试验，都取得了很好的经验。