减免农业税决策内幕：基层自发实验到全局性改革

　　减免农业税决策内幕

　　从基层的自发性实验，到中央在个别省份进行试点，到试点路上的停滞和犹疑，再到中央决定将试点扩大到整个中国，农业税减免历程曲折而深刻，背后是国家财力的增强，更是执政理念的进步

　　本刊记者/庞清辉

　　2012年11月8日上午9点，安徽省阜阳市太和县大庙镇45岁的农民李永林准时坐在了电视前，等着收看马上开幕的中共第十八次全国代表大会。11月份是李永林惬意的休息时刻。如果时光倒退到6年前，送走几拨收农业税费的村干部，他就要开始发愁想着怎么再去弄点钱，过个有脸面的年关。

　　自2006年1月1日起，他和中国8亿农民不再需要缴纳农业税，而这曾经是他们骨子里认为最天经地义的事。李永林至今记得2005年12月29日这一天，第十届全国人大常委会第19次会议正在召开，他在家门口和人打牌，听邻居有声有色地讲起当天电视上的一幕：下午3点，人民大会堂，全国人大常委会组成人员，一个接一个按下了自己桌上的表决器，赞成162票，弃权1票，反对0票。“通过！”吴邦国委员长宣布。“嘿，再也不用缴农业税了。”牌友们兴奋地议论着。

　　李永林挺遗憾自己当时没有看到那一幕，他一直很纳闷，什么样的人和程序能让这个祖祖辈辈都必须做的事，就这样消失了。而李永林更不知道的是，从公元前594年春秋时期鲁国实施“初税亩”开始，历史上曾经实行了2600年的“皇粮国税”退出历史舞台，这场改革从基层的自发性实验，到中央在个别省份进行试点，到试点之路上的停滞和犹疑，再到中央决定将试点扩大到整个中国，历程曲折，花费了12个年头。

　　改革起源于基层

　　这次改革，与中国以往许多次改革一样，起源于基层。

　　“我关注农村税费问题是从1985年开始的。”被称为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开荫告诉《中国新闻周刊》。

　　何开荫说，农村“大包干”后，安徽省1984年农民增产增收到达高峰，1985年后粮食生产出现4年徘徊，农民负担加重，收入增长艰难，到1987年已经很明显。

　　“沉重负担来自哪里？来自各种收费、集资、摊派，有的有依据，更多的是各种名目的乱加码，一些干部自己瞎想出来的。”何开荫说，当时农村流行一个说法：几十顶大盖帽吃一顶破草帽。

　　何开荫开始呼吁改革农村税费。1988年，他发表文章《农村第二步改革出路何在》，呼吁把对农村的合理收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。

　　1989年新华社的内参和《半月谈》内部版连续报道了他的想法，引起中央领导和政策研究部门的高度重视。“国务院农村发展研究中心找我去中南海作专门汇报，要求我拿出可行性方案，在一个县，哪怕是一个镇搞试点。”

　　从1992年起，何开荫开始到一些县、市“游说”。当时安徽涡阳县委书记、县长都表示同意尝试，但县人大常委会没有通过。农民负担问题最为突出的新兴镇偷偷地搞了起来。内容很简单：按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。这就是现今农村税费改革的雏形。

　　1993年底，何开荫在合肥稻香楼宾馆参加全省农村工作会议时，一个叫马明业的与会者找到他，介绍自己是太和县县长，说他们已经将这一年确定为“增加农民收入、减轻农民负担年”，县委县政府将要着手的改革确定在“正税除费”上。何开荫给了他一些自己的研究文稿。出乎何开荫意外的是，太和县的动作快得惊人，没几天，一份《太和县农业税费改革意见报告》报到了省政府。

　　省里批准了。1994年，安徽省太和县雷鸣电闪般地将这场改革在全县31个乡镇全面推开，成为中国农村税费改革的第一县。

　　太和县试点方案一定三年不变，核心内容是“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”。农民不用管什么税或费，1994年到1996年一亩地交100斤粮食就行了，1997年因试点方案与粮食流通体制改革有所抵触，改为人均130至140元。李永林记得，当时有两个乡镇多收了一点，县里免了乡长的职，把多收的敲锣打鼓送了回去。

　　但是，进展并非一帆风顺，其间经历几次周折，至今让何开荫难忘的是，当时省里召开会议研究太和县改革。与会者的发言，基本上都是表明一种积极的支持态度，但是，谁也没有料到，农业税征收工作的主管部门省财政厅农税处的代表突然冲动地站起来，手指着何开荫，大声责斥：“你就别站着说话不腰痛！乱出主意！你把税费搞乱了，收不上税来，今后谁给发工资？到时发不出工资，大家不会找你，是找我！”

　　改革进行中，安徽省的一位领导也突然作出了要求太和县改革立即停止的决定。“有根有据，说这种改革是非法的。”何开荫说，因为农业税制依据的是1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》，三十多年来，中国已经发生了翻天覆地的变化，农业税制早已弊端百出，可是《条例》一天没被废除，它就一天有着法律的效力。

　　经过省里多位领导的争论，最终达成共识：“既然省政府已经下了文，那就继续搞下去吧，秋后看看效果再说。”

　　还没等到秋后，熟悉中国农业和农村的回良玉被派至安徽，担任代理省长。回良玉一到安徽，就对太和县的税费改革大为赞赏，正式就任省长后，他召开的第一个省长办公会，作出的第一项省政府决定，下达的省里“一号文件”，就是将太和县的改革经验，在淮河两岸二十多个县市迅速推而广之。

　　进行了半年改革的太和县，一举创下这个县自建国45年以来最大的一个奇迹：全县31个乡镇、9168个村民小组、353459户农民，午季农业税的全部征收工作只花了短短五天！“踊跃交粮的农民在粮站门前排起长蛇阵，这多年不见的场景让许多乡村干部竟激动得鼻子发酸，眼窝发热。”何开荫说。

　　安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走。国家农村改革试验区办公室、国务院减轻农民负担办公室、安徽省直有关部门、地区减负办和改革试验办，先后九次派人深入调查，结论都是一样的：“农民满意。”1993年，河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。农村税费改革从秘密试验到公开试点。

　　中央各部委开始下到试点地区进行专题调研，各种建议呈现在中央高层的案头。

　　1996年12月30日，中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。

　　《决定》特别指出：“从根本上解决农民负担问题，必须坚持深化改革，对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索，可以继续试验。”这是中共中央、国务院，第一次在“红头文件”中，对各地正在进行着的农村税费改革试验，公开表明了肯定。

　　14天后，时任国务院副总理温家宝又代表中央在全国农村工作会议上，就农村税费改革工作表态：“农村税费改革的试点，取得了一定的效果，积累了一些有益的经验。中央认为，这项改革可以继续试验，但目前还不宜在面上普遍推广。”

　　从基层自发实验到全局性改革

　　1998年10月召开的十五届三中全会是一个分界线。

　　会上，农村税费制度改革被列为改革重点内容。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。同年11月20日，国务院成立以时任财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，进行新一轮改革的设计工作。

　　1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》(以下简称“报告”)以三人小组的名义上报国务院。

　　时任农村税费改革工作小组办公室副主任的黄维健是这一过程的见证人。他在接受《中国新闻周刊》采访时说，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。

　　除此之外，争论比较激烈的是农业税率。“选择在哪个范围内，农民负担确实可以减轻，但财政上也将出现较大缺口；税率每下降一个百分点，财政缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。”经过反复权衡，《报告》将税率初步定为7%。

　　报告还指出，乡镇政府职能定位和机构设置是影响改革顺利进行的关键，乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行。

　　2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的报告建议。此次会议，议定农业税税率为7%，农业税附加上限为20%。

　　新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行。但仍集中于试点地区。安徽省被确定为全国第一个农村税费改革试点省份。

　　试点方案概括起来说，就是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。以前农民要按上年人均纯收入的一定比例交乡统筹费，还有一些专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金以及屠宰税，改革后这三项都取消了；对于劳动积累工和义务工，安徽省要求用3年的时间逐步减少直至全部取消。此外，税改调整了现行的农业税和农业特产税政策，改革了村提留征收、使用办法。

　　李永林说，一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。“一次性取消各种收费项目50多种。平均下来，我们每个农民一年少交几十块钱。”

　　农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源，改革困难可想而知。

　　据安徽省财政部门的数据测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似问题。

　　李永林告诉《中国新闻周刊》，当时因为缺钱发工资，乡镇干部已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜，问题接踵而来。

　　基层出现财政困难让改革瓶颈显现。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来。

　　其实困难早在意料之中，输血博弈从改革推进之初便在筹划。“2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文告诉《中国新闻周刊》，“给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标，然而，1994年，分税制改革以后，地方上各有各的困难。经过反复权衡，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议就原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

　　2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”陈锡文说。

　　2002年3月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海、宁夏等16个省(市、自治区)为2002年扩大农村税费改革试点省，加上原来已经在试点的省份，试点已有20个省(自治区、直辖市)。

　　这次改革要求做到“三个确保”：确保农民负担得到明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费的正常需要。

　　取消农业税上升为国家法律

　　2003年在农村税费改革中也是重要的一年。

　　年初，中央农村工作会议和全国两会相继召开，“三农”问题成为最为引人关注的话题。在全国两会上，原来只属于学术语言的“黄宗羲定律”，经过新任总理温家宝的转述，走出了书斋，广为人知。“共产党人一定能走出黄宗羲定律的怪圈！”温家宝的话显示出了新一届政府解决“三农”问题的决心。

　　2003年4月，在温家宝正式出任国务院总理的第十六天，新的一届中央政府就召开了全国农村税费改革试点工作电视电话会议，会上他宣布：“中央决定，今年农村税费改革试点工作在全国范围推开。这是深化农村改革、促进农村发展的一项重大决策。”

　　随后，新任财政部长金人庆在接受采访时也表示：城市要反哺农村，工业要反哺农业。农村要全部享受公共财政也一时还做不到，为使国民收入分配格局向着更加有利于农业、农村和农民的方向调整，中央已经确定，今后文、卫、教方面的支出增量要重点投向农业！

　　2004年和2005年，改革进一步提速。

　　2004年，温家宝在政府工作报告中宣布，自2004年起“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税”。仅2004年，中央财政为支持农村税费改革，拿出396亿元用于转移支付，全国农税负担平均减轻30%。而此时，农业税在全国财政收入中的比重已经不足1%。

　　至2005年底，中央财政为此新增支出140亿元，用于这方面的支出总额达到664亿元。有28个省份已全部免征农业税，另外3个省份即河北、山东、云南也已经将农业税降到了2%以下，并且在这三个省中也有210个县免征了农业税。因此，2005年农业税在全国财政收入中所占比重已经微乎其微。农业税已经名存实亡，原定5年取消农业税的目标，3年就要实现。

　　安徽省宣布了2005年全面免除农业税。“自从盘古开天地，不收皇粮第一回”，李永林请人写了一副春联。“农业税没有了，村里还发几十元粮补款”。

　　尽管国务院已经决定减征和免征农业税，但只有全国人大及其常委会才有权彻底取消农业税。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议审议了废止农业税条例的决定草案。委员们取得了高度一致，新中国实施了近50年的农业税条例被依法废止，这项惠农政策正式上升为国家法律。

　　然而，改革也许才刚刚起步。在何开荫当年的设想里：首先，农村税务改革除了要财政部修改和完善税改方案，使之能带动其他改革，粮食部门要制订新的粮食购销政策并进行体制改革；教育部要修订义务教育法并由各省制定实施细则；公安部要制定农村户籍制度的改革方案；人事部要制定乡镇机构改革的方案；农业部制定农村科技体制改革的方案；由民政部制定村级机构和农民社会保障方案；由卫生部计生部门制定农村公共卫生以及医疗保障体系的改革方案；环保与国土资源部结合农业部制定出土地制度的改革方案，并创建市场经济的微观主体。

　　“这是一场十分复杂而又深刻的社会变革。”何开荫说。