羊城晚报：大幅提高补偿是征地制度改革的关键

　　国务院总理温家宝11月28日主持召开国务院常务会议，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，决定将草案提请全国人大常委会审议。业内专家推测，此次修改主要内容之一是提高征地补偿标准，提高额度可能为现行标准的10倍。

　　十八大报告首次正式写入“改革征地制度”，并明确提出“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。今年1月，温家宝总理在《求是》杂志发表文章，指出我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。当前条件下改革征地制度，一个关键的内容，就是要提高农民在土地增值收益中的分配比例，其具体做法就是提高集体土地征收的补偿标准。

　　如温家宝总理所言，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的财产权利，在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。在集体土地征收和城市化过程中，对于农民的土地承包经营权和宅基地使用权，主要是一个公平补偿的问题，要保证农民在土地征收之后的生活水平，与之前土地承包权、宅基地使用权所保障的生活水平相当。在这个环节上，农民不指望通过补偿“赚钱”，但也不能因补偿太少而“赔本”。

　　相较之下，对于农民的集体收益分配权，就不只是公平补偿的问题，而是土地增值收益合理分配的问题，是国家收入分配制度改革的一部分。土地增值收益如何分配，要由集体土地的价值贡献来决定———在集体土地征收和城市化过程中，政府主要贡献的是管理权、规划权和征收权，社会主要贡献的是经济发展带来的外部收益，农民主要贡献的是土地承包经营权、农地发展权，土地增值收益应当在政府、社会和农民三者之间进行合理分配。鉴于长期以来，土地增值收益严重失衡，农民所得份额普遍过低，征地制度改革需要适当向农民倾斜，以形成合理的、可持续的土地增值收益分配格局。

　　现行《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，但因为农地产值相对不高，按此标准即便足额发放补偿费用，也难以满足农民失地之后的生活保障和发展需要。这也是一些农民反对、抵制土地征收的直接原因。一些地方政府和土地开发单位联手大搞强征强拆，导致各类征地纠纷和冲突事件大量发生，造成十分恶劣和严重的影响。对《土地管理法》规定的征地补偿标准作出调整，大幅提高对农民土地补偿和安置补助的费用，已成为遏制强征强拆、保障农民财产权利、维护农村社会稳定的当务之急。

　　现行征地制度下，政府垄断城市建设用地市场，集体土地转为城市建设用地须先征收为国有，提高征地补偿标准有利于提高农民的收益，但集体土地交易全部由政府主导，改革和发展的空间终究有限。从长远看，征地制度改革还有另一个方向，就是十七届三中全会提出的“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。这就要求加大市场主导集体土地交易的比重，允许一部分集体土地进入一级市场，集体和农民获得土地出让金或租金，政府从中收取税费，使一部分土地收益成为地方财政收入。

　　土地增值收益分配由政府主导逐步转为由市场主导，农民成为集体土地交易的重要主体，有利于自主流转和处置土地承包经营权、宅基地使用权和增值收益分配权，有利于在更大范围、更高层面促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推动形成和完善城乡发展一体化体制机制。(潘洪其)