中央反腐决心呼应民间呼声 或促官员财产公开立法

　　12月4日，广东省纪委书记黄先耀的一番表示引起了舆论的极大关注。他说，广东正在珠三角地区和粤北分别选择一个区和一个县，开展领导干部家庭财产申报并在一定范围公示的试点工作。除此之外，广东省11月出台的《从严治党五年行动计划》规定，党员领导干部要如实报告个人收入、房产、投资、婚姻变化及配偶子女从业、移居国(境)外、计划生育等情况。隐瞒不报告或作虚假报告的，一经发现，一律先停职再作调查处理。计划称，将探索实行党员领导干部家庭财产申报并在一定范围公示制度，在2014年前完成试点，并逐步推开。此外，广东从明年起将推行考察对象廉政报告制度，领导干部要如实填报个人家庭财产、投资经商、廉洁从政等情况，并以适当方式在谈话对象中公开，报告内容失实或经核查存在影响任用问题的，取消任用资格。

　　虽然《从严治党五年行动计划》还只是广东省党代会上的一纸文件，但一向走在改革前列的广东省，能在官员财产公开方面开拓出怎样的道路？经过试点，财产公开能否在更广泛、更高层面上形成制度？一时舆论中各种声音并起。正在北京参加农工党十五大的全国政协委员、南开大学法学院教授、博士生导师侯欣一接受本报记者采访时表示，新一届中共中央反腐的决心与民间对官员财产公开的呼声相呼应，为官员财产公开申报立法创造了最好的时机。

　　公开是关键

　　客观地说，侯欣一对广东省领导干部家庭财产申报的试点工作，并不是“十分热情地关注”，甚至还有一点“不看好”。

　　“不看好”的一个背景，是这些年来，新疆阿勒泰、湖南浏阳、浙江慈溪、四川高县、浙江磐安等地，都曾进行官员财产公示试点。这些试点在最初受到舆论好评，被社会寄予厚望之后，结果却往往不了了之。

　　“我曾经在政协调研的时候经过阿勒泰，专门到当地要了一套当地财产申报的资料，发现跟上世纪90年代党内文件所要求的差不多。”侯欣一所说的党内文件，指的是1995年中共曾下发过的“红头文件”《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，其中规定“申报人必须申报下列各项收入:1.工资；2.各类奖金、津贴、补贴及福利费等；3.从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；4.事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。”“各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。”“申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。”

　　之后的1997年、2006年至2010年下发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，要求报告的内容不断增加。不但要求“领导干部应当报告下列本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项:(一)本人的婚姻变化情况；(二)本人持有因私出国(境)证件的情况；(三)本人因私出国(境)的情况；(四)子女与外国人、无国籍人通婚的情况；(五)子女与港澳以及台湾居民通婚的情况；(六)配偶、子女移居国(境)外的情况；(七)配偶、子女从业情况，包括配偶、子女在国(境)外从业的情况和职务情况；(八)配偶、子女被司法机关追究刑事责任的情况。”还要求“领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项:(一)本人的工资及各类奖金、津贴、补贴；(二)本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；(三)本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；(四)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；(五)配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；(六)配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。”同时在十四条说，“受理报告的组织(人事)部门对报告人的报告材料，应当设专人妥善保管。”并在十七条明确，“领导干部有下列情形之一的，根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分:(一)无正当理由不按时报告的；(二)不如实报告的；(三)隐瞒不报的；(四)不按照组织答复意见办理的。不按照规定报告个人有关事项，同时该事项构成另一违纪行为的，依照有关规定进行合并处理。”

　　但侯欣一认为，各地方依据党内文件进行的试点，“这种报告制度是属于下级向上级报告，下级报告的财产信息只能掌握在上级手中，申报并不向公众公开，是一种组织内控制度，是自我管理的内容。这与现在媒体及公众希望推动的公务员财产申报制度，在法律意义上是不一样的。从法理上讲，人民是国家的主人，所有的公职人员只是人民的委托人，因此，公务员必须对人民负责任，为人民谋利益，这是基本的职业伦理道德。另外一方面，公务员作为控制国家资源的人，必须让渡一部分包括财产隐私在内的权利，保障公民的知情权，让人民可以监督。”“财产公开是公务人员应该对国家履行的一种义务，要面向全社会接受监督。公众可以要求查询相关信息。”

　　作为南开大学法学院副院长的侯欣一，大约五六年前也按照有关要求，和同级别的同事一起每年进行财产、重大事项报告，内容包括财产状况、婚姻状况、子女出国情况等。但这些信息是不公开的，只有组织部门掌握。“从来没有一个人被处理过。我想组织部门也是把资料一封了事。一方面是人手等原因，没有核查的能力，另一方面，如果真去核查，法律也没有赋予它这个权力。”

　　阳光是最好的反腐剂。侯欣一说，官员财产公开被称为“阳光法案”，是举世公认的反腐利器，已经被无数国家证明为“世界上最有效的反腐工具”。十八大前后，从“房叔”、“表叔”的倒掉，到黑龙江省双城市人大代表孙德江和重庆的雷政富因微博举报而被调查处理，也从另一个角度证明，不实行官员公开财产制度，公众的知情、参与、表达和监督等权利就无法很好实现，不实行官员公开财产制度，腐败就很难有效遏制，“最有效的反腐工具”就会被虚置。

　　重点是决心

　　官员财产申报制度，不是一个新鲜词汇。早在1987年就有人提出，1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。

　　据全国人大代表、曾六次就官员财产申报制度立法提出议案的韩德云向媒体介绍，当时的背景是，我国正在酝酿制定公务员法，当时关于财产申报制度有两种路径选择，一种是在公务员法中，包括公务员财产申报的内容，另一种是专门就公务员财产申报制度立法。但最终，2005年出台的公务员法并没有官员财产申报的相关内容，而官员财产申报立法也就此搁浅。

　　侯欣一说，官员收入财产申报并且公开的制度，是一个关系到反腐倡廉的基础性制度，“治理腐败、反腐败，首先要对官员的财产有清晰的了解。基于这种情况，大多数国家的法律规定要对官员财产进行监控，监控的前提就是如实进行申报。如果不知道官员的家底，反什么呢？另外，要求官员财产公开也是对官员合法财产的保护。现在我们在网络上也能看到不理性的网民，对官员合法财产保护带来困扰。”

　　官员财产申报制度的缺席，也在现实法律事务中带来困扰。侯欣一介绍，巨额财产来源不明罪作为一项独立的罪名，首次出现于1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》的单行刑事法律中。1997年刑法修订时予以吸收。但在实践中，这个当时被寄予很大期望、曾被当做悬在腐败官员头上的一把利剑的修订项，却很难独立发挥作用。“大家发现这个在国外很有效的法律手段，在中国却很难独立适用。因为没有前置制度——官员财产申报制度。而起初因为量刑较轻，反而某种程度上成了对腐败违法官员的保护。”

　　正是因为如此，侯欣一认为，官员财产申报制度应该是一个真正意义上的顶层设计的制度，如果仅从基层做起，没有制度的支撑，没有顶层设计的保障，这些制度生命力都很难持久。

　　那么，官员财产申报制度立法，技术上是否具备条件？

　　侯欣一介绍，从各国的情况来看，任何一个国家的官员财产申报制度基本上包括几方面:首先是申报。通过立法确定申报内容、申报范围，确定近亲属含义。其次由专门机构对公务员申报的财产登记、审核。第三就是公开。通过什么渠道公开，公开到什么范围。最后是监督、问责环节。目前一百多个国家拥有这项立法，涵盖不同发展类型的国家，有很多经验都可以参考，所以一个成型制度的构建并不难。对于有观点认为中国目前包括房产在内的登记制度等还不健全，在技术上还存在一些问题，侯欣一表示，财产申报制度的有效实施，的确需要其他制度的配套，如金融制度的完善，法律方面的不动产登记制、登记后的公开制度、当事人违反申报制度，以及不按时申报、漏报的处罚制度以及媒体和社会的监督等，但相比技术问题来说，更重要的是决心。

　　侯欣一注意到，十八大报告罕见地警示腐败问题可能导致“亡党亡国”，强调建设廉洁政治。之后，新当选的中共中央总书记习近平同志在他的首次亮相中，以“打铁还需自身硬”表达了反腐决心。随后，在十八届中共中央政治局第一次集体学习时，习近平同志再次强调:“物必先腐，而后虫生”，“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！”而中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山履职后的一项重要活动，就是在11月30日在京主持召开座谈会，听取专家学者对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议。“这些都充分反映了新一届中共中央对腐败的清醒认识，和反腐败的决心。”侯欣一说。

　　这个决心呼应的是民意。“房叔”、“表叔”的倒掉，黑龙江的孙德江和重庆的雷政富的被处理，充分展示了民间对官员财产公开申报的制度化需求和反腐的监督力量。

　　这个民意，从草根到庙堂的持续互动、呼应，不断强化。在中共十八大上，面对舆论关切，俞正声、汪洋、张春贤等都积极回应，表示只要中央决定，自己一定公开。

　　“应该抓住这个时机，尽快完成官员财产公开申报的制度化，错过就太可惜了。”侯欣一说，中央高调表达了反腐败的决心，民众对官员财产公开的要求日益普遍，而学术研究从法理等角度的梳理更加成熟，顺应国际反腐败大趋势，现在是让阳光照进官员财产清单的最好时机。

　　侯欣一说，官员财产公开申报制度化，可以先做起来，由全国人大通过一个财产公开申报的单项决定，同样具有法律效力。也可以借鉴近年来我国“打包修改”的方式，一次在宪法、公务员法、民法通则等中增加财产申报要求、申报对象等相关法条，协调公共利益和官员隐私的冲突。（杜军玲）