专家剖析中国地方大员群体特征 职务流动性明显

　　中国“地方大员”群体特征剖析

　　——基于角色与功能定位的思考

　　根据我国目前的政治结构，地方党组织的书记和地方政权的最高首长应该同样具有“地方大员”的身份特征

　　据人民论坛问卷调查中心调查显示，九成以上受调查者认为地方大员在落实“八项规定”中“非常重要”。实际上，作为在中国权力运行体系中承上启下的地方大员，不仅在改进工作作风中责任重要，而且需要驾驭地方经济建设、社会治安、反腐倡廉等各个领域的复杂局面，需要具有非凡的综合管理能力。那么，当前中国各地“地方大员”有着怎样的角色和功能定位？他们的行为有着哪些特点？承担着哪些重大责任？

　　对地方大员群体的几个基本认识

　　在我国，所谓“地方大员”，主要是指在各省(自治区、直辖市)担任党政主要领导职务的人员。这些人员总量不多，但地位显赫，责任重大，对于我国的社会的稳定和发展，起到了非常重要的作用。

　　我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。我国实行的是单一制的国家结构，只有一个中央政府，这样的中央政府下属若干地方政府。单一制条件下的地方政府的权力，来源于中央政府的授予，国家权力的基础在于中央政府。由此可以看出，我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。这是考虑其角色定位和功能定位的重要基础。

　　我国的“地方大员”具有职务流动性的特征。正是由于单一制的国家结构，同时也由于我国特定的干部制度，我国“地方大员”的职务流动性相对来说比较明显。这种流动性表现为四个方面：一是一些地方大员来源于中央有关的职能部门；二是地方大员在地方间的平级流动；三是地方大员向中央层级的晋升性流动；四是下一级地方官员通过晋升成为“地方大员”。这种职务流动性特征既有政治战略上的考虑，但是同时，这种情况对于地方大员的角色定位和功能定位也会产生直接或间接的影响。

　　“地方大员”与“部门首长”虽然级别一样，但却具有完全不同的角色和功能。在我国的干部体系中，干部的“级别”重于“岗位”，级别相同，地位就相同。但是需要指出的是，尽管地方大员与中央政府的部门首长具有同等的级别，但是其角色和功能有不同的定位。相对而言，部门首长的职能领域要小于地方大员的职能领域，地方大员的责任要强于部门首长。这种联系和区别也是考量地方大员之角色定位和功能定位的重要因素。

　　地方大员的角色特征

　　公共性，能够放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策。恩格斯在其名著《家庭、私有制和国家的起源》中称国家的本质特征是公共权力，这一点并没有引起我们的足够重视。地方大员作为地方公共权力的执掌者，应该时刻遵循公共性的原则。而所谓公共性，主要是指地方大员所掌握的公共权力必须代表社会的公共利益，维护社会的公平与正义。权力主体的公共性特征要求其放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策，实施其公共管理。

　　服务性，能够有效地提供教育、环境、治安等公共性服务。所谓服务型政府说明的正是现代政府的基本角色定位。根据这样的角色定位，地方大员所主导的公共权力结构便有责任向社会提供良好的公共物品服务。公共物品是无法进入市场领域进行配置的物品。在现代社会，最为重要的公共物品包括国家安全、社会秩序、公共教育、环境卫生、道德风尚等。可以注意到，这些物品的供给状况和供给水平，完全可以反映其供给者即地方大员的职能和责任的到位情况，更能够反映地方大员的执政水平和绩效。

　　道德性，能够改良社会道德风尚。地方大员作为掌握社会公共权力的执政者，其既然执掌着社会的公共权力，掌控着社会的公共资源，履行着社会公共管理的功能，那么就有义务和责任引导社会的文明和进步，特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。全面建成小康社会需要社会成员道德水平的普遍提高，因为只有社会道德风尚的改良，才能为人与人的和谐奠定坚实的人文基础。而在这方面，需要地方大员作出积极的努力，这既包括执掌权力的主体对于道德秩序的尊重和维护，也包括地方大员统帅其政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。

　　整合性，能够协调好各阶层的利益，使得社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。现代社会是一个结构、价值、权力、利益等多元的社会，整个社会是一个多元的社会系统。尤其是在利益高度分化的今天，地方大员领导的政府有必要加强其整合性的力量，协调好各个阶层的利益，满足各阶层的需求。小康社会的一个必要基础就是社会的所有阶层、所有成员均能够各得其所，而且也只有各得其所才能够各安本分。社会多样性、多元化的事实表明，在任何社会以及任何时代，人类都无法消除官民的分野和贫富的差别，而人类之所以能够和谐生存，正是需要执掌公共权力的主体通过其公共性的力量，来整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差别、顾及利益的平衡。只有在这样的基础上，才能使社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。

　　地方大员的责任与作为空间

　　代表中央，执行好中央的政令，维系好国家宪法法律在当地的实施。如上所述，我国是一个统一的单一制国家，地方的权力来源于中央的授予。因此，作为地方大员，其一个非常突出的身份，应当是中央派往地方的代表。这种角色定位就决定了地方大员必须严格执行好中央的政令，并以地方最高权力主体的资格，维系好宪法和法律在地方的实施，确保宪法和法律的绝对权威。在我国的政治实践中，也偶有地方大员忽略全国之大局，善于立地方山头，以维护地方利益为幌子，搞形形色色的地方主义。这是有违单一制国家之基本原则的。

　　创设良好的制度和政策，为当地社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。党的十六大以来，我国将政府的职能定位于如下四个方面，即：宏观调控，市场监管，社会管理，公共服务。应该指出，这样四个方面的基本职能，并不是所有层级的政府都没有区别的职能。作为省(自治区、直辖市)级政府，是仅次于中央的重要权力层级结构，应该着重于宏观调控、市场监管等领域的职能，并敦促其所辖地方政府更好地履行社会管理、公共服务等领域的职能。为此，地方大员就有必要创设良好的制度和政策，提升其宏观调控和市场监管的能力，以此为社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。

　　以积极的价值导向和管理导向，维系良好的社会风尚，担负起培育好公民的重要职责。从邓小平同志提出的“两手都要抓，两手都要硬”到科学发展观的提出，都表明了一个重要价值取向，即社会的发展并不仅仅体现为甚至也不主要体现为经济的发展和财富的增长，而一定是经济、政治、文化、社会、生态等全方位的协调发展。尤其是，社会作为由人所组成的社会，人的知识和道德素养构成了一个社会的基础。一段时间以来，我们较多地关注了物质层面的问题，而往往忽略了人的基本素养的培育和维系，使得诚如十八大报告所指出的那样，一些领域的道德失范，诚信缺失，这是需要特别引起重视的问题。将培育好公民作为地方大员的重要责任和使命，具有长远和战略性的意义。(人民论坛 桑玉成)