行政体制改革的“表”与“里”

　　刚刚闭幕的党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。从全会公报的内容看，这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。这是本轮改革不同于以往的一大亮点。行政体制改革是一项系统工程，包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等多方面内容。在这些内容中，政府职能是深层次的、管根本的。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。

　　一、机构改革是行政体制改革的“表”

　　自1982年至2003年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。1982年1月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。1988年、1993年、1998年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。如：1998年2月，党的十五届二中全会和随后的九届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，提出机构改革的主要任务是转变职能、调整分工、完善公务员制度，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。显然，在这一时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。

　　2003年2月，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，随后十届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，明确把行政管理体制改革与机构改革区分开来。2008年，党的十七届二中全会分别审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同样对二者作了区分。

　　由于在很长时期内，我们常常以机构改革来指代行政体制改革，结果给人们造成一种片面认识，即行政体制改革就是机构改革。只要一提到行政体制改革，人们想到的往往就是政府机构的调整，关注的也主要是机构的撤立分合。实际上，政府组织机构只是履行政府职能、承担政府责任的载体，是政府的“表”，政府机构改革也只是行政体制改革的一项内容，尽管很重要，但远不能反映行政体制改革的内在本质和核心，更不能代替行政体制改革。

　　二、政府职能转变是行政体制改革的“里”

　　政府职能是政府适应特定时期社会需求而被赋予的特定使命，是政府需要发挥的功能和承担的责任。与有形的政府机构不同，政府职能是无形的，却是行政体制的核心，因为政府职能是设立政府机构的依据，是政府投入资源、维持运转、开展工作的目的所在。如果一个政府机构履行的职能被取消，该机构便没有存在的必要；如果一个政府机构的职能被削弱，其规模必然要缩小，人员必然要裁减。可以说，政府机构是“庙”，政府职能是“神”。不信神，就不用建庙，更不需要请和尚。因此，政府职能转变是行政体制改革的核心，是行政体制改革的“里”。

　　我国对于转变政府职能重要性的认识经历了一个逐步深化的过程。早在1984年，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》便提出，要实行政企分开，正确发挥政府机构管理经济的职能。1987年党的十三大报告指出，“这次机构改革必须抓住转变职能这个关键”。1993年的《政府工作报告》提出“要围绕转变政府职能这个中心环节”。此后，在党的十五大报告以及几届政府工作报告等重要文件中，都强调要转变政府职能。2008年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步明确，深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心，突出了职能转变在行政体制改革中的核心地位。

　　随着思想认识的深化，转变政府职能的力度也逐步加大，并取得了重大进展。应该说，经过多年努力，我国政府职能已发生了根本性转变。但是，与社会主义市场经济体制的要求相比，目前职能转变仍不到位。这已成为现阶段我国行政体制最要害的问题，成为制约其他方面改革深化的瓶颈和根源，影响了整个行政体制改革的成效。继续深化行政体制改革，必须把切实转变政府职能列为重中之重。

　　三、正确处理“表”与“里”的关系

　　机构是职能的载体，职能是机构存在的依据。政府机构改革和职能转变一表一里、紧密相联。在谋划和推进行政体制改革中，必须分清主次，正确处理二者的关系。既要看到机构改革对于转变政府职能、理顺职责关系、优化资源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只关注机构改革而轻视职能转变，甚至以机构改革代替行政体制改革。

　　由于机构具有外显性，必须重视机构改革对于社会的符号作用。特别是在当前社会各界对深化行政体制改革期待较高的情况下，需要通过推进机构改革，回应社会关切，凝聚改革共识和正能量，进而推动其他方面的改革。实际上，适时合理的机构改革能够促进政府职能转变。如1998年的国务院机构改革中，撤销了10个专业经济部门，极大地削弱了政企不分的组织基础，有力地推动了政府职能转变。1981年到2011年，国务院各类机构从100个减少到74个，组成部门从52个减少到27个，除精简了大量人员、提高了行政效率之外，对政府职能的转变也发挥了很大作用。

　　但是，转变政府职能更具根本性。如果不转变政府职能，单纯的机构拆拆并并、分分合合没有意义，而且机构调整会遇到巨大阻力。即使机构被撤并，过一段时间有可能会重设。或者虽然不再设立机构，但人员规模会出现反弹，形成“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。近些年来，一些政府部门之所以出现长期借调人员、超编进人等现象，就是因为只是精简了机构和人员，而政府职能没有转变，承担的工作没有减少，使得现有人员不堪重负。相反，如果切实转变了政府职能，一些政府机构便失去了存在的依据。皮之不存，毛将焉附？该转移的职能转移出去了，机构臃肿、人浮于事、效率低下问题就会迎刃而解，权力寻租等腐败行为的空间自然也会被压缩。

　　因此，深化行政体制改革，必须把政府职能转变和机构改革紧密结合起来。新一轮改革启动在即，可以预期，这次改革将在以往成果的基础上，由表及里，把政府职能转变大大向前推进一步，通过加快政府职能转变，推进机构改革，促进行政体制改革全面深化。

　　(国家行政学院教授、博士生导师　宋世明）