媒体聚焦中国养老保障体系：全覆盖后再推公平

　　从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”，“公平”与“提质”无疑是中国养老保障体系成功转型的“七寸”。

　　上世纪80年代迈上改革探索之路的中国社会养老保险制度，在2012年终于迎来了一个标志性的成功节点——基本实现制度全覆盖。

　　2012年10月25日，人力资源和社会保障部公布，截至当年9月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，即这两项2009年才开始试点的养老保险制度已基本实现全覆盖。再加上企业职工养老保险，覆盖我国城乡居民的社会养老保障体系基本建立。这意味着，“十二五”行至半程，“制度全覆盖”的任务已经提前完成。

　　虽然制度的全覆盖经历了30多年破立与转型的阵痛，搭建完成殊为不易，但使其保障作用真正覆盖到每个中国人，却是更大的系统工程。正如十八大报告首次提出，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则”，从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”，“公平”与“提质”无疑是中国养老保障体系成功转型的“七寸”。

　　制度碎片化，是其中的一个大难题。从人群看，最初作为国企改革的配套改革，中国社会养老保险制度从城镇企业职工群体开始起步。如今，城镇职工、城市居民、农村居民、机关事业单位工作人员四大人群，在养老保险制度上分置为四大类型，且之间难以流动接转。

　　从地域看，国家审计局2012年8月的报告显示，职工养老保险仍有17个省份未实现省级统筹。偏低的统筹层次，导致主管部门的养老保险转移接续方案在实际操作中的成功比例不高。特别是2.6亿农民工的参保权益在其流动就业时难以得到保障。

　　制度碎片化的结果，是城乡间、不同群体间社会保障待遇差距较大。中国社科院2013年2月22日发布的《2012社会保障绿皮书》显示，在其调查中，不同养老保险制度的人群，养老金最低每月200元，最高10000元，后者是前者的50倍。专家认为，本应弥合初次分配差距的二次分配环节，反而扩大了收入差距，导致不同群体内部和群体之间相互攀比，已经成为影响社会稳定的突出因素。

　　值得欣慰的是，随着制度转入精细化完善阶段，一些针对“碎片化”的制度设计和预想，正渐次出台。2012年11月23日，人力资源和社会保障部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》面向社会征求民意。其中“职保缴满15年，可从新农保或城居保转入职保”等新做法，透露出制度融合的趋势。人社部部长尹蔚民2013年初在《求是》杂志上刊发的文章，亦鲜明提出了“将新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度”的改革方向。

　　在2012年12月18日召开的全国人力资源和社会保障工作会议上，这位长期从事劳动人事和社保工作的部长表示，将研究城镇职工基本养老保险基础养老金全国统筹办法，研究制定城乡居民社会养老保险基础养老金正常调整机制。

　　资金，是影响养老保险体系可持续发展的一个痛点。近年来，“延迟退休”话题每次出现，都如泼水入油般瞬间便在舆论场中引爆、震荡。而越来越频繁地提出这个话题，也从一个侧面说明了养老保险资金在历史欠账、个人账户空账、连年调高待遇水平等现实背景下的日益窘迫。

　　随着人口老龄化的加速袭来，到2050年我国每4个人中就有一个老年人。虽然社会保险基金目前收大于支，但由于巨额历史欠账、个人空账的存在，以及新进入劳动力市场缴纳保险费的人群缩减，未来养老保险基金收支缺口逐步扩大，“制度运行有隐患”早已成为业界共识。

　　此时，填补欠账清欠存量，与投资运营做活增量，都是必然的选择。目前，通过划转部分国有资产股权和资金充实全国社保基金以填补历史欠账的脚步正在加速；一些地方也在持续对“做实个人账户”进行试点，总结经验以利推广。与此同时，改革社保基金投资运营模式受到空前的关注。

　　截至2012年，我国城镇职工养老保险基金累计结余2.3667万亿元。然而，在政策受限、责任主体不明、统筹层次低的背景下，地方基金投资运营年均收益率仅为2%左右，连年跑输CPI。一些地方人社部门对“基金每天都在贬值”表示忧心。广东作为全国第一个试水“社保基金托管运营”的省份，其一年来的经验已经被业界认可。“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”，也已成为主管部门明确的改革方向。

　　管理服务能力，对全覆盖后“全面提质”的养老保险制度提出了挑战。一张能够覆盖10亿人的养老保障大网，需要多么精准的经办系统和多么科学的信息平台？这对于世界上任何一个国家，都难以想象。随着养老保险制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，管理服务体系基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题越来越突出。

　　在统筹层次较低的背景下，各地社保经办机构的运行规范各不相同。有的地方是五险统一管理，有的将两三个险种并口管理，有的则纯粹经办养老保险。各地方、各部门自行设计信息系统，彼此难以统一，制度间缺乏衔接转换，造成重复参保、冒领养老金等现象屡屡出现。

　　专家认为，加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系，是“十二五“时期的一项“硬任务”。尹蔚民的上述文章，也已将提高经办管理服务水平的目标和重点定为：理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，加快社会保障规范化、信息化、专业化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，推进标准化建设，实行精确管理，加快推行社会保障卡，为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”。□文/记者 杨琳