许昆林：逐步确立竞争政策的基础性地位(全文)(2)

　　二、逐步确立竞争政策在经济政策中的基础性地位

　　经济政策的范围很广，包括财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策，以及前面提到的竞争政策等等。由于分类标准的不同，不同政策的内容之间可能有所交叉。从我国当前的情况看，竞争政策与产业政策的关系最为密切。这是因为我国目前实施的产业政策主要是选择性产业政策，主要目的是进行产业结构调整，通过政府引导进行资源调配，有意识地扶持某些产业或企业加快发展，推动产业实现优化升级。这可能会改变市场结构，影响或者妨碍公平竞争的市场秩序。因此，这里重点讨论竞争政策与产业政策的关系。

　　(一)从促进经济发展的角度看，政府过度直接干预市场运行不利于经济持续健康发展

　　自我国“七五”计划正式提出“产业政策”的概念以来，一直非常重视产业政策在促进经济发展中的作用。近30年以来，我国实施了一系列产业政策，推动产业结构调整和优化升级，在加快经济发展中发挥了非常重要的作用。但是，由于目前我国实施的产业政策在很大程度上是政府对市场机制作用的替代，由政府而不是市场进行资源配置，直接干预市场运行，可能会在一定程度上破坏正常的市场运行机制，降低经济运行的活力。

　　例如，一些地方政府为招商引资，对部分行业项目提供土地、财税等优惠政策，会使其价格不能反映真实的市场供求情况，并吸引市场资源大量投入，成为导致产能过剩的原因之一。这也会使企业将过多的注意力集中在争夺政府资源上，而忽视了创新对企业发展的重要促进意义，降低创新的积极性。在经济全球化背景下，这也会受制于国际贸易规则，容易引起其他国家和地区对相关政策的质疑和国际贸易纠纷。这些都要求我国需要由重视选择性产业政策逐步转变为重视功能性产业政策，政府通过加强各种基础设施的建设，促进企业进行技术创新和人力资本投资，降低社会交易成本，通过创造有效率的市场环境，使市场的功能得到充分发挥。

　　(二)从依法行政的角度看，行政机关不能制定排除、限制竞争的政策

　　我国《反垄断法》中对行政机关和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，滥用行政权力排除、限制竞争的行为作出了专门规定。除在总则中明确行政机关不得滥用行政权力排除限制竞争外，还专设一章，明确禁止实践中较为典型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为，包括限定或者指定交易、妨碍商品自由流通、排斥或者限制外地经营者参加招投标、排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，以及强制经营者从事垄断行为等。同时，我国反垄断法还规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。这也意味着，行政机关制定的相关政策，不能够排除和限制市场竞争。

　　当然，反垄断法的主要目的，是保护市场主体之间的竞争，规范市场经济秩序。行政性限制竞争问题的根本解决，需要进一步深化经济体制改革和行政管理体制改革，转变政府职能，加强对行政权力运行的规范和监督，培育市场主体依法独立经营者的自主意识。单纯依靠反垄断法，很难从根本上解决这个问题。但是，我国反垄断法单设一章，对此问题作出规定，表明了国家对行政性限制竞争问题的高度重视和坚决反对，也体现了国家在处理这一问题时基本原则。

　　(三)从其他国家的情况看，将竞争政策作为基础性经济政策是通行做法

　　从其他市场经济国家的情况来看，基本都确立了竞争政策在经济政策中的基础性作用，重点保障市场机制的作用得到充分发挥。日本和韩国的经济发展情况与我国类似。两国均经历了从重视产业政策到重视竞争政策的转变。上个世纪50—70年代，日本曾多次修改反垄断法，通过“适用除外”等方式，放松对垄断行为的规制。但从80年代开始，两国逐步认识到，过度实施产业政策破坏了正常的市场机制，并会导致企业寻租等问题。同时，受国际贸易规则等方面的约束，两国开始重视竞争政策的实施。日本重新修改反垄断法，废除了绝大多数的适用除外制度。两国均建立了强有力的反垄断执法机构，使竞争政策成为基础性的经济政策。

　　欧盟和美国一贯重视竞争政策的实施。欧盟在其条约中明确规定其产业竞争力“不得成为共同体实施任何可能歪曲竞争的措施的基础”，确立了竞争政策的基础性地位。欧盟实施产业政策的重要手段是国家援助，但其实施必须得到反垄断执法机构欧盟竞争总司的批准，不能破坏竞争或者给竞争带来威胁。1933年经济大危机期间，美国罗斯福总统颁布《全国产业复兴法》，要求企业之间制定“公平竞争规则”，共同约定各企业的生产规模、产品价格等，并可以得到反垄断法的豁免。但1935年该法案即被宣布违宪而废除。多数经济学家认为，垄断行为破坏了正常的市场运行机制，是1937—1938年美国经济再次陷入衰退的主要原因。之后，美国不断强化反垄断法实施，维护公平竞争的市场秩序，确保市场配置资源的基础性作用得到充分发挥。

　　党的十八大报告提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”我理解，其中“更加尊重市场规律”，就是要通过竞争机制，使市场在资源配置中发挥基础性作用；与之相应，“更好发挥政府作用”的应有之义，就是政府要保护和促进市场公平竞争，为市场机制作用得以正常发挥保驾护航。因此，逐步确立竞争政策在经济政策中的基础性地位，应当是经济体制改革和政府职能转变的重要方向。