先打民事官司为行政诉讼收集证据 山东一市民“曲线诉讼”状告山东高速不合理收费 律师认为

　　济南黄河大桥收费涉嫌违反多部法律法规

　　导读

　　用纳税人的钱建成的济南黄河大桥，已经向公众收取了25年的费用。这个总投资4000万元的桥梁，仅在最近4年，每年收取的费用就达六千万元以上。接着，它还要收到2017年11月。而按有关规定，即使转让政府还贷公路(包括桥梁和隧道)的收费权，累计收费期限的总和也不得超过20年。

　　尽管不满如此收费的人并不少，但真正“较真儿”的，却是一位年轻的普通市民。在这场目前还看不到尽头的系列诉讼中，这位年轻人开局不利，“不当得利”之诉一审、二审全部告败，但他对即将开始的行政诉讼却充满了信心。

　　家住山东省济南市天桥区的郑兆刚，如同一个现代版的唐·吉诃德，只不过，他的“风车”是山东省内的几家强势部门：山东高速公路股份有限公司、山东省物价局等等。他与这些部门对垒的目的，只有一个，即取消济南黄河大桥的收费，一方面为过路的车主减轻负担，另一方面为济南北部几个县市融入省会都市圈扫清障碍。

　　通过民事诉讼只是想搞清楚：“政府投入”黄河大桥的资产，如何到了山东高速的手里

　　2008年3月28日，郑兆刚驾车通过济南黄河大桥，被山东高速公路股份有限公司收取了10元“车辆通行费”。因为早就耳闻这座大桥是由政府财政拨款修建的，所以，被收费后他心里极其不爽，之后，多次到山东高速索要收费依据。但对方拒不提供。

　　一怒之下，郑兆刚以“不当得利”为由，向济南市历下区法院提起诉讼。他提供的证据，除了那张10元钱的“通行费”票据，还有山东省交通厅和济南市政府的两份文件，以证明黄河大桥是政府投资修建的。他的想法很朴素：大桥既然是用纳税人的钱修建的，你一家企业有什么资格向公众收费？

　　郑兆刚的代理律师叫郑吉泉。通过这场诉讼他发现，这座大桥的收费涉及一箩筐的违规违法之处。这是后话。

　　郑吉通说，一开始，他们就知道这应该是一场行政诉讼。如果不是有关政府部门的批准，就算是借给山东高速十个胆子，它也不敢设卡收费。他们想通过民事诉讼搞清楚的是：“政府投入”黄河大桥的资产，如何到了山东高速的手里？是购买的还是政府划拨的？如果是购买的，它花了多少钱？如果是划拨的，手续在哪儿，依据何在？

　　在法庭上，山东高速拿不出任何购买或划拨的证据，但提供了收费依据，原来，它的“尚方宝剑”除了山东省物价局，还有原国家交通部。该部批复山东高速“享有18年的大桥收费经营权期限”。

　　在这场目前还看不到尽头的系列诉讼中，郑兆刚开局不利，“不当得利”之诉一审、二审全部告败。这是预料之中的结果。

　　一审法院称：“济南黄河大桥是否属于政府性投资，政府有关部门将大桥作为资产划归被告经营管理并批准其收费是否合理，不属于民事案件的受理范围”；

　　济南中院的终审判决则认定：“济南黄河大桥系政府投入被上诉人山东高速公路股份有限公司的资产，并经(原)交通部批复同意其享受有18年的大桥收费经营权期限”，“有政府许可的依据，享有收费的权利，且被上诉人对收费的相关信息在黄河大桥收费站进行了公示，故其民事行为合法有效，应予确认”。

　　郑兆刚告诉记者，他状告山东高速的目的，就是为行政诉讼收集证据。而这些证据，一直被有关部门捂得紧而又紧。刚开始，他们就曾准备打行政官司，起诉批准收费的行政机关，但苦于无法找到证据，而相关政府部门和山东高速自然拒绝提供。于是，他们只得先打民事诉讼，以状告山东高速“不当得利”为由，迫使其提供行政机关的有关批文和收费依据。

　　在这场“曲线诉讼”中，郑兆刚及其代理律师终于发现，给山东高速颁发“收费许可证”的是山东省物价局，于是，他们立即将该局告上法庭，要求其撤销颁发的“收费许可证”。这场行政诉讼不日即将开庭。

　　从不收费到收费的变化过程，到目前还是个谜

　　据了解，济南黄河大桥全长2033.44米，为5孔预应力混凝土双塔斜拉桥。它位于济南北郊，于1982年建成通车。据山东交通厅的文件透露，该桥耗费的4000万元，全部“由国家财政和我厅自筹”，业内人士告诉记者，所谓的“我厅自筹”，实际是山东省财政的投入。

　　在大桥通车前，山东省交通厅就把收费问题挂到了心坎上。1982年6月4日，该厅向山东省政府打报告，提出要“征收机动车过桥费”。其理由是，“加强桥梁养护，保障桥梁养护所需要的资金”。

　　针对山东省交通厅的报告，山东省政府曾两次在常务会议上讨论研究。1982年7月2日，山东省政府常务会议决定：“济南黄河大桥不征收机动车过桥费。关于大桥的养护问题，省交通厅可从养路费中统一安排解决。”

　　然而，不知何故，从1984年起，该桥就开始向过往车辆收取通行费了。这个变化过程，到目前还是个谜。又过了15年之后，1999年11月，由原国家交通部批复，黄河大桥成为山东基建股份有限公司的“上市发起资产”，经营期限为18年，收费至2017年11月。

　　山东高速公布的年报和相关报表表明，这座大桥的收费数额极其惊人。自2005年以来，每年都在六千万元以上，其中2006年达7274.4505万元。

　　这些钱都到哪里去了？据内部人员称，这个大桥“并不挣钱”，归于公司的利润很少，其收费大部分用于大桥的管理维护，以及收费管理人员的工资。

　　退一万步讲，即使是贷款修建的大桥，其收费期也早已超过

　　那么，原交通部有资格批复济南黄河大桥收费吗？山东省物价局可以给企业发放收费许可吗？

　　在律师郑吉泉看来，济南黄河大桥收费至少在7方面涉嫌违法违规。

　　首先，根据公路法第五十八、五十九条和《收费公路管理条例》第四条的规定，由政府财政投资修建的公路不允许收费，济南黄河大桥由财政投入修建，不是贷款修路，不属于经营性公路，不能收取通行费；

　　第二，《收费公路权益转让办法》已于2008年10月1日开始实施，该办法由交通运输部、国家发改委、财政部联合发布，其第十三条规定，转让政府还贷公路(包括桥梁和隧道)收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长期限不得超过5年，且累计收费期限总和不得超过20年。而济南黄河大桥已收费25年。退一万步讲，即使是贷款修建的大桥，其收费期也早已超过。

　　第三，《收费公路管理条例》第十二条规定，收费公路收费站的设立，应经省级人民政府批准，但直到一审、二审两场官司打完，山东高速出示的只有原交通部的有关批复。根据该条例的规定，原交通部无此权限；

　　第四，该条例第十二条第二款规定，同一条收费公路上两个收费站的距离，不能少于50公里，济南黄河大桥是104国道的必经之路，其收费站与104国道临邑收费站距离仅40公里；

　　第五，该条例第十八条第二款规定，二级(含)以下公路不得收费；其中二级公路时速标志为每小时40到80公里，济南黄河大桥限速标准为40公里；

　　第六，该条例第十五条规定，收费公路收费标准应当进行听证，但直至目前，黄河大桥的收费标准，只是由省交通厅、省财政厅、省物价局3部门联合发布的文件核准，并未依法举行听证会；

　　第七，济南黄河大桥收费站持有的收费许可证，更是问题不小。根据《收费许可证管理办法》第二条的规定，只有国家机关、事业单位和非企业组织才能申请办理收费许可证。山东高速作为一家企业，收取的通行费属于经营性收费，应当属于政府调控的消费价格，省物价局不能为其颁发收费许可证。

　　如此看来，郑兆刚状告山东省物价局之诉，将是一场值得期待的“好戏”。

　　记者手记

　　济南黄河大桥的收费问题，是一个值得解剖的“标本”。它提出了一个严峻的问题，如何让政府的财政投入变成公众的福利，从而避免纳税人的钱最终蜕变成“投资人”或小团体的牟利平台？类似的道路、桥梁等“公共产品”，在全国绝不是“孤本”。(本报记者 袁成本)