连续多日，有关“土地”的消息引发公众的关注。

　　浙江省政府近日发布省政府令，从明年1月1日起，市、县政府要预先准备好征地补偿费以及被征地农民的保障资金，否则不得征地。

　　海南省政府近期也颁布了《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》，全面推行被征地农民社会保障制度。被征地农民基本养老保险费由政府、农村集体经济组织和个人分别按50%、20%、30%的比例承担，其中政府承担部分按规定纳入征地补偿成本，农村集体经济组织和个人承担部分分别从土地补偿费和安置补助费中支付。

　　据记者了解，失地农民的权益保障问题一直是各级政府力求解决的关键问题，而农民失地的原因有三：一种是国家因公共利益占用了农民的土地，如修公路、铁路、水利工程等；一种是当地政府实施城市规划进行的相关建设，占用了农民的土地，如建百货大楼、商品房住宅区等；还有一种是因自然风化导致的农民失地。

　　部分失地农户收入水平略有下降

　　马玉成是甘肃行政学院法学部的副教授。从前年开始，他便与同事屠建学和李钢一起，在甘肃的6个县对失地农民状况进行了长达两年多的调查。

　　“一片荒漠中看到一个小村庄，走近一看，整个村庄没有一个砖砌的房子，全部都是用土砌的房子；农民吃的是土豆，因为土豆便宜；农民们穿的衣服都很好，但都是外省同胞捐的。”近日，马玉成在接受本报记者采访时语气沉重地说。

　　他们在甘肃调查的6个县分别是临夏县、东乡县、临潭县、泾川县、古浪县、临洮县。在对100户农户共467人的调查中，他们发现，这里原有耕地面积658.63亩，平均每人1.41亩，人均耕地占用0.77亩。劳动力270人，征地时安置就业4人，从事农业149人，从事二、三产业67人，外出务工48人，赋闲在家2人。

　　“34%的失地农户的收入水平略有下降。”屠建学说，在接受调查的100户农户中，耕地被占用前的年人均收入为2139元，耕地被占后年人均收入为2128元。

　　调查显示，造成这些农户生活水平下降的主要原因是其家庭收入主要来源于土地经营，自然失地或土地被征用后，收入来源减少。生活没有太大影响的农户，其收入绝大部分来源于非农收入———企业工资、外出务工、家庭开店办厂等收入。

　　马玉成解释说，据他们调查，情况好的县是临洮县，当地政府把被征地的农民纳入征地开发项目，农民可以打工得到补偿，有些失地农民的生活状况比失地前还好。

　　应赋予被征地农民更多参与权

　　全国失地农民的状况也不容乐观。中国社会科学院一份研究报告显示：在东部某省历年累计200余万失地乡村人口中，有30万人左右是失地贫困人口；西南某省20%的失地农户仅靠土地征用补偿金生活，24.8%的失地农户的人均纯收入低于625元，处于贫困状态。

　　中国土地学会土地法学分会主任王守智分析说，目前在征地过程中的确还存在一些问题：

　　首先是一些基层政府随意动用征地权。法律规定，建设项目必须使用国有土地，集体土地只有在特定的集中情况下才能使用。但有些基层政府为了加快当地的建设步伐，常常越权非法批准征地；

　　二是农民失地后获得的补偿标准偏低。法律规定，失地农民获得补偿的标准按年产值计算，这就必然导致各地补偿标准不平衡。在目前没有健全农民社会保障制度的情况下，由于法律本身规定的补偿偏低，难以保障被征地农民生产生活水平；

　　三是征地程序不完善。被征地农民在征地过程中的参与权没有得到保障；

　　四是基层组织在补偿分配中存在违法问题。

　　“在征地过程中，应赋予被征地农民更多的参与权，在法律制度中，严格设定征地程序。”王守智建议，要设定公告、协调、听证、审批、公布5个程序。

　　将失地农民纳入社会保障体系

　　记者在采访中了解到，有关解决失地农民问题的政策、法制研究已经成为一个热门课题。多数研究者认为，应该把失地农民纳入社会保障体系。

　　“国家保障农民失地后的生活，是有法律依据的。”屠建学说，物权法规定，在征收土地时，除了给予农民补偿金之外，必须安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。在我国城乡分割的二元体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，而目前农村的社会保障体制建设还处于起步阶段，仅有6000多万农民参加了社会养老保险，这一数字还不到农村人口的10%。

　　马玉成认为，国家应该专门制定一个“失地农民社会保障条例”，让失地农民老有所养、老有所依。他认为失地农民的社会保障制度可分三层内容：一是低保。将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围，包括非因土地征用失地的农民；二是养老保险。要采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题，不足部分应由各级财政按比例分摊兜底；三是失业保险。要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农转非人员办事业保险，由社保机构发放失业保险金。针对西部地区财政不足的问题，这种保障应纳入省级以上统筹。本报记者 陈煜儒