中国用法律回击钓鱼岛领土争端 日实际控制受挑战(5)

　　落地难题

　　刘楠来说，如果把中国的海洋法律，放在一个更宏大的视野下考量——即如何维护中国整体的海洋权益，而不仅仅局限在争端岛礁，中国还有更多的事情要做。

　　他认为，按照国际法原则，中国的海洋权益，不仅包括领海、经济区及大陆架权益，还包括在公海、甚至其他国家领海上的权益，但中国的海洋立法，只覆盖了中国的海域，在中国的海域外尚是空白。

　　这或将影响中国在海域外权益的维护。如果中国的船只在公海上受到侵犯——比如1993年的“银河号事件”，中国的维权就面临无法可依的境地：派谁去，怎么维权，权限在哪里，这些都需要在国内法中明确。

　　这就涉及到国际法转化为国内法的问题。刘楠来说，对于任何一个国家的执法机关，执行的都只能是国内的法律，国际法不能直接作为执法的依据。这就 需要把国际法转化成国内法。它有两个途径：一是立法转化，另一种是直接采纳。前者是用国际法的原则形成国内的立法，后一种是在宪法中直接宣布国际法是国内 法的一部分。美国采用的是后一种。中国出于对部分条款有保留意见以及适应国内语境的考虑，多采用前一种方式。

　　而中国海域内的立法，也有落地不实的问题。薛桂芳说，《中华人民共和国领海及毗邻区法》内容只是一些原则性的表述，如果没有相应的行政法规或部门规章配套，很难执行。而中国目前还缺少这样的配套法规。

　　刘楠来是《中华人民共和国领海及毗邻区法》两位执笔者之一。他告诉《中国新闻周刊》，这个法律在最初制定时，本来有一些具体的规定，但后来在审议时被删掉了。主管部门当时给出的解释是：该法的制定，只是要对外宣示我们建立了领海制度，而不是要建立一个可操作的制度。

　　这已经给中国海域的维权带来困境。比如《领海及毗邻区法》里有一个“无害通过权”，即非军事船舶在中国的领海可以无害通过，但军舰通过需要中国同意。但外国军舰要向哪个部门提出申请，相关机关通过什么程序审批，在法律中却没有规定。

　　还有一个“紧追权”：如果外国船只在中国海域违法，中国可以一直紧追，直至其进入其他国家的领海。但是由政府公务船去追，还是军舰追，相互之间怎么协调，都没有在法律中规定。刘楠来说，如果当时规定得细一点，不仅对外维权用得着，对内海的管理也用得着。

　　这里面也有“扭亏为盈”的机会。薛桂芳说，法律规定得较为原则，就留下了很多的解释空间。在领土争端日新月异的今天，中国可以出台一个解释细则，把相应的主张都放进去。

　　这就需要一个全局的考量。薛桂芳说，这种考量的意义在于，可以把中国所有的海洋问题都摆在桌面上，看通过一些什么样的法律，把它们都归纳进来，以便有力地支撑自己的主张。这样的主张，包括薛桂芳在内的很多业内人士都提过，至今仍在等待批复。