专家：中国海监船装备与日本海保船相比还有差距(3)

　　立法掣肘

　　除了执法问题，体制设置对立法的影响也很明显。

　　刘楠来说，上世纪80年代末制定《领海与毗邻区法》时，本来想写进主管机关，这样更利于法律的执行。但在到底写谁是主管机关这个问题上，却犯了难。“几龙治水，到底要写哪条‘龙’呢？”在协商未果的情况下，最终只好留下空白。刘楠来说，现在看来，这是该法的一个缺陷。

　　在《海域使用管理法》中，把海域使用的管理权给了国家海洋局。但农业部渔业局对此有异议。因为按照以前的传统，渔民开展养殖海域的管理权属于该局。交通部海事局也有不同看法，之前它也拥有一部分海域的管理权。

　　中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳告诉《中国新闻周刊》，由于诉求及考虑不一样，每个涉海部门制定的法律，都缺乏足够的全局意识，而是强化自己的功能。有时候，她会被邀请“审阅”这样的文件，却发现并非真正的审阅，而是走走过场。

　　在中国海洋法律体系中，目前还缺少一个海洋基本法。基本法的作用，不仅在于把海洋开发和维权的一些大的原则确定下来，还可以据此理顺目前难以自 洽的法律体系。在这个问题上，业内已经呼吁了很多年，每年的全国“两会”都有相应的提案。但截至目前，该法的制定仍无明显进展。几位受访业内人士说，其中 一个重要因素，是有关部门担心该法会对涉海的权力进行调整，而自己的权力有可能旁落，因而反对这部法律的出台。刘楠来说，在前段时间由国务院法制办召集的 会议上，有的涉海部门仍然表态反对这部法律的出台。

　　立法与体制之间，现在已经形成一种比较纠结的关系：在现有的体制下，法律的出台比较艰难；而法律的缺位，又在一定程度上放任了目前这种状况。一位受访专家说，解决这个问题上，需要高层的决心和态度。

　　“海洋委员会”？

　　要解决上述问题，参照国外的经验，业内提供了三条路径：一、加强综合管理部门的权力，比如成立海洋部，把涉海管理权集中在一个部门；二、在各个涉海部门之上，成立一个由高层挂帅的协调委员会；三、不动主管机关，只统一涉海的执法部门。

　　刘楠来说，加强海洋综合执法部门的权力是大势所趋，但是否要把所有涉海的功能都交给这个部门仍然存疑：一个是这种调整大动干戈，动人员又动机 构，涉及面太大，面临的阻力非同一般；另外，人员的安置也是个棘手的问题；再者，这些业务相关性有强有弱的机构放在一起，是否一定能产生更好的效益，也有 存疑。

　　许森安说，美国过去也经历过类似的体制问题。最初的解决方案就是成立海洋部，把相关的涉海业务全放进来。但这个方案被国会否决了，理由是不能成立一个哪儿都抓一把的“章鱼式的机构”。许森安曾经算过，在上世纪80年代，中国的涉海主管部门一度达到了20多个。

　　适当加强海洋综合管理部门的权力、同时在各个涉海部门之上成立一个协调机构，比如海洋委员会，在业内似已形成共识。长期致力于此事、并计划给高 层上书的国家海洋局原政治部主任张海峰告诉《中国新闻周刊》，这一机构能否成功的重点，一是级别是否足够高，二是力度是否足够大。

　　1986年，国务院曾经成立过类似的机构，名称为“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”。组长由国务委员兼国家科委主任宋健担任，各涉海部门的一把手或者主要领导，担任该小组的副组长或成员。刘楠来是该领导小组下面专家组的成员。

　　在该小组成立的《通知》中，表明其成立的目的是“组织协调各方面的力量促进海洋事业的发展”。该小组挂在国家科委名下，事务部门设在国家海洋局中。

　　据刘楠来回忆，这一组织存在的时间很短，两三年之后就悄无声息了。他所在的专家组有十来个人，印象中只讨论了一部《海岸带法》，就不见下文。

　　许森安说，这一机构的象征意义大于实际意义。无论是其领导的配置，还是工作的力度，都注定不能发挥太大的作用，最后在机构调整中被撤销了。

　　受访专家表示，以后若成立类似的协调机构，需要从这一段历史中吸取教训：一是级别一定要够高，“最好由常务副总理或者总理挂帅。因为就算是一位 副总理，协调这么多部门也有难度，特别是还要协调军队。”第二，力度一定要够，因为其协调的都是利益，有的还是重大的利益。而要做到这两者，都需要高层的 足够重视。

　　虽然把海洋的主管机关合为一家难度太大，但如果撇开主管部门，只把涉海的执法部门合为一家，操作的难度或许要下降很多。从性价比上说，这一方案也备受业内推崇：一方面，“五龙闹海”的困境人所尽知，另一方面，整合所要支付的成本，也比第一种方案要小很多。

　　合并后的执法部门放在哪个系统？有人主张放在国家海洋局，也有人主张放在公安部。刘楠来认为，为了规避争权的嫌疑，也为了更好地保持中立，这个部门不能放在任何一个涉海部门下面，而应该放在新成立的协调机构下面。

　　这样，执法部门与主管部门之间就形成了一种新型的关系：执法部门把海上的案件“一锅端”，回来再分给各个主管部门。这种机构设置，类似于美国的海岸警备队和日本的海上保安厅。

　　1984年，国务院、中央军委曾做过这方面的尝试，想把涉海的执法机关统一在国家海洋局名下，但最终未果。许森安参与了这一过程。

　　这是个艰难的过程，因为相关部门得放权。交通部说，该部在海上的职能部门只有港监局，如果把它和海洋局合并，交通部在海上就没有存在了。但港监局的态度倾向于合并，交通部最后勉强同意了。

　　许森安负责与公安部协调。后者提出了一个条件：公安部的4个海巡大队可以交给海洋局，但如果海上发生治安案件，海洋局要负责把嫌疑人带回来，交给边防派出所。这个事对海洋局不是太大问题，所以公安部这一关通过了。

　　渔政经过做工作，表态支持合并。海关缉私这一块，因为业务特殊，大家商量的结果是还是让它独立为好。如此，中国第一次涉海执法部门之间的合并，距离成功无限接近。

　　但最后，主持此次合并的部门出现了动摇，最后功亏一篑。许森安对此颇为遗憾。

　　中国社科院边疆史地中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》，凡是涉及到机构和人员调整，都非易事。他建议，从操作的可行性考虑，执法部门之间不一定非要合并，也可以借鉴主管部门的做法，在所有执法部门之上成立一个协调部门。

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