专家谈军费战略管理：实现强军目标的重要路径

　　中新网3月25日电 国防大学国防经济研究中心教授姜鲁鸣在最新一期《学习时报》上撰文指出，一支粗放型发展、没有实现质量效益型发展的军队，是不可能真正实现强军目标的。

　　姜鲁鸣称，只有最大限度地节省非战斗力生成的开支，把宝贵的国防费资源投入到最能够凝结优质军事能力的重点领域和方向，加快我军战斗力转型升级和体系作战能力生成，才能交出一份无愧于历史、无愧于人民的合格答卷。而要达成这一目标，关键是加强国防财力资源的战略管理能力。

　　加强战略管理，最根本的是以现代国防预算制度确保军队现代化建设的系统效益。当今实行新军事变革的先行国家大都实行规划—计划—预算—执行(PPBES)制度。其基本运行程序是：根据国家安全目标制定国家军事战略；根据国家军事战略及其目标合理确定各项任务；根据任务确定各种军事力量发展的规模和结构；根据军事力量发展的规模和结构确定军费的分配；根据各种军事需求重要性的不同确定资源优先分配的等级。这种制度具有10年以上的长期规划、5年的中期计划和年度预算，长、中、短期的资源计划和具体配置构成一种系统集成和滚动。目前我军军费决策与管理经多年调整改革虽然取得显著成效，但仍处于由传统体制向现代体制转型阶段。更为重要的是，长期以来，由于机械化战争实践和指挥管理体制分割等原因，我军各军兵种系统内的纵向关系基本是协调的，但在横向联系上则存在不够紧密的问题，系统建设效益仍有较大的改进空间。为此，应当积极推进现代国防预算制度。如果我们不能在这一关系国家安全的根本制度建设上取得重要突破，隐患无疑是巨大的。

　　只有真正建立并有效运行现代国防预算制度，才能根据国家安全形势，客观合理地确定国防费的规模和结构需求，确保资源配置向“能打仗、打胜仗”聚焦，才能从系统制度运行上减少一切非必要、非急需的开支，优先发展新型作战力量，进而保证资源配置向体系作战能力生成的军事信息系统、信息化武器装备系统、信息化支撑环境建设倾斜，最大限度地发挥军费资源优化配置的引导与调节作用。

　　加强战略管理，核心是以优化结构为基点确保军费的结构效益。通过结构优化来整合军队建设资源，提高军事经济效益，是当今世界军事革命的大趋势。国际金融危机发生后，西方主要国家尽管不断缩减国防预算，但对新型力量建设投入却不降反增，纷纷对本国高端科技和新型力量建设进行超前部署，并开始了新一轮抢占新型力量建设制高点的战略竞争。在这场特殊的国际军事竞争中，谁能在既定资源约束下选择最好的军费配置结构，谁就能获得成本最经济和最有可持续性的战略优势。党的十八大提出的建设巩固国防和强大军队的战略目标，内在地要求我军在职能使命上进行新的拓展：从维护生存利益向维护发展利益拓展；从打赢战争向多样化军事任务拓展；从维护领土、领海、领空安全向维护海洋、太空、网络电磁空间拓展；从守疆卫土向维护国家海外利益拓展。这对我国国防费结构优化提出了新要求，我们必须着眼抢占未来生存与发展的战略制高点，在资源投向上要更加关注新型作战力量建设，把新增国防资源导向国家战略利益拓展的最前端，只有在这些地带站稳了脚跟，才能牢牢把握战略竞争的主动权。这就需要我们在经费投向上更加注重优化军队结构，保证在关键领域超前部署一批重大建设项目，把抢占军事竞争战略制高点与抢占世界经济科技制高点统一起来，力争在以新型力量建设牵引军队现代化建设上取得重大突破。

　　加强战略管理，关键是以军民融合式发展提升军费宏观效益。信息化战争有一种要求融合的“天性”，这一点与机械化战争截然不同。信息化条件下的体系对抗，已不仅仅是两大军事体系的直接对抗和较量，更为实质的是以国家整体实力为基础的体系对抗，转变战斗力生成模式必须依靠融合。在这方面，世界发展很快，主要国家的共同做法是：从协调机构到政策法规，建设得已经比较周全和精致，军民一体化基本实现了制度化、常态化发展；充分利用军民两用技术推进国防信息化建设，美、英、德、日等国军队信息化建设 80%以上的技术都来自民用信息系统；用网络中心战等六种新型作战能力建设需求为牵引，整合国防工业资源，加速形成跨军兵种、跨作战平台的信息化作战能力；用军事外包保障军队后勤，美军88%的陆地战略投送、50%的全球空中战略投送、64%的全球海上战略投送，都是依靠民用运力实现的；依托地方大学培养军官；通过立法全面贯彻“高速公路与军事快速通道相结合，服务区与兵站相结合，隧道与隐蔽工程相结合，高速公路与飞机跑道相结合，高速枢纽与战储基地相结合”的原则，等等。对我军来说，推进融合尤为迫切。

　　目前，中国经济总量早已达到世界第二，但我们的军事能力还没有到世界第二。消弭这种不平衡不能仅靠加强国防投入，必须走开走好军民融合式发展路子。十八大报告指出，国防和军队建设“要有一个大的发展”，这个大发展必须是军民融合式的大发展，全面推进基础设施和各主要领域的军民深度融合，凡是能依托国家经济社会系统办的事，都不应另起炉灶、另设体系。只有军民深度融合，我军现代战斗力生成才能获得技术最先进、成本最经济、来源最稳定和最具可持续性的物质力量，才能有效形成现代体系作战能力。这是提高国防投入效益的根本途径。

　　加强战略管理，还应该用双重监督制度控制国防运行效益。美国虽然是当今世界上军费最多的国家，但其军费使用一直使用成本效益分析，对每个项目都要用运筹学方法和计算模拟技术，分析出最优效费比。他们认为，“在确定一个方案之前，多消耗几支铅笔和纸，要比一堆重武器的废品便宜得多”。对于我军而言，遵循军事经济基本规律，充分利用新军事革命信息化建设渗透性强的特点，建立军费全程管理制度尤其是军费监督制度，显得尤为紧迫。

　　结合外军实践，着眼我军实际，应积极探索实施内部审计与外部审计相结合的监督制度。双重审计监督制度是维护审计监督在军费管理工作中的独立性、权威性和公正性的基础，对于保证国防预算执行的真实性、合法性和有效性，提高军费效益具有重要作用。其中，外部监督是国家财政部委托国家审计总署中的特设机构对军队执行预算情况进行的审计，主要体现国防财政资源配置中的“委托人”对“代理人”的监督。实践表明，只有当监督者与被监督者处于不同利益共同体、不存在行政组织隶属关系时，监督才是最有效的。考虑到军事财政资源配置过程的保密性等原因，在双重监督中，仍应以内部审计为主、外部审计为辅。通过双重监督制度，审计机构对军费使用的各个环节实施审计监督，将审计监督贯穿于军费使用过程的始终，从而保证军费的投向投量符合规划、计划和年度预算的战略意图。(姜鲁鸣)

　　(作者系国防大学国防经济研究中心教授)

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