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　　专访国家审计署审计长李金华——风暴之后的权力回归

　　这个夏天，“审计风暴”震撼着民众的心。7月，刚好60岁的李金华留给人们是一个格外硬朗的形象。6月25日，这位国家审计署审计长向全国人大常委会作了“关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。

　　当天，审计署的官方网站全文发布，新华网转载。瞬间，这个内容全面、措辞坦率的报告引起了热烈反响。这是李金华本人也没想到的

　　本刊记者/王晨波 -沈冰李彬彬

　　近年来审计署被上下寄予厚望。“审计署要成为中国廉政署、法治署、正气署”，这是朱钅容基的期望。“位更高、权更重的强势审计署”，这是一些学者的判断。但李金华的心中有一个自己的定位：“审计就是国家财产的看门狗”。

　　7月4日，审计署公布《审计署二00三至二00七年审计工作发展规划》。“效益审计”被以前所未有的高调推出。许多民间声音认为这是一次“审计变法”。审计署的职能、工作方式发生了根本变化——从原先监管国资的真实合法到现在同时监管国资的使用效益。

　　这是否意味着审计署的权力被放大或真正回归？实践中是否如此？还不得而知，但从中人们还是感到新一届政府支持下的这次“审计风暴”及“审计变法”中新的变化。

　　7月8日，中国《新闻周刊》、中央电视台《经济半小时》对国家审计署审计长李金华进行了联合专访。

　　“审计风暴的影响我也很意外”

　　记者：这次公布的2002年审计报告引起了巨大的反响，被人们称为“审计风暴”，这样的结果在您的意料之中吗？

　　李金华：这个反响确实在意料之外，我感到老百姓越来越关注审计部门的声音。事实上，这次报告在审计内容上跟往年报告相比，并没有实质上的区别。比如，今年被审计部门跟去年相比没有增加；违规资金总量上变化也不大，只是审计披露的问题更加明显。

　　这种情况正是我们希望看到的，我们可以借助公众舆论的力量，让全社会来共同努力解决这些问题。仅靠审计署肯定是不够的。

　　记者：舆论认为2002年的审计报告“措辞严厉前所未有”，您怎么看？

　　李金华：措辞确实更为严厉，我最后修改了报告，在内容上改动不大，但是在措辞上更为严厉。比如财政部为本系统安排预算支出的问题，在年初安排预算时，有部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中以追加方式再进行分派。这种做法不符合《预算法》。这已经是多次提出的问题，虽然情况已经有所好转，但是这次是下定决心想要解决，因此，在措辞词上更为严厉一些。

　　记者：从1998年来，审计财政部发现的问题就频频见诸审计报告，为什么会如此长期关注财政部门的问题呢？

　　李金华：财政审计是国家审计的首要职责，国外审计总是讲要对纳税人负责，他要告诉纳税人，那些钱是怎么花的？花得怎么样？我们国家的审计也是要监督财政，这些税收部门收上来的钱财政是如何使用和管理的，我们要对老百姓有个交代。

　　财政部部长金人庆是我的同学，但是我告诉他我的眼睛是始终盯着你的，他也能够理解。有人说审计长和财政部长的关系会不太好，我认为，我们是矛盾的对立统一体。

　　记者：这次社保基金管理和使用当中的问题，在专项资金和中央本级预算中被当作一个主要的问题提出，这是前所未有的一次，内在动因是什么？

　　李金华：我们的社会保障体系是从无到有逐渐建立起来的，这是老百姓的切身利益。监督社保资金也是我们的职责。社保基金被不规范使用和管理甚至被挪做它用，让我感到很痛心，我想原因在于社保基金这一块的法律法规和管理体制还不够健全，要完全规范运行还需要一个过程。

　　事实上，这一块的审计还是比较复杂的，因为涉及的人很多，层次很多，涉及到不同部门和不同阶层，矛盾较多。我想我们要做的就是促使它从制度上、法规上不断走向完善。

　　记者：建行和农发行的问题引起了媒体的高度关注？银行问题因为审计报告而备受关注这恐怕是第一次吧？

　　李金华：这确实是一个有趣的现象，因为这次揭露出农发行私设小金库的问题是一个老问题，不光是农发行，其他的四大国有商业银行以前也有过这种问题，甚至在去年“小金库”问题还被当作一个很重要的问题来讲，但是却不像这一次受关注。而建行的消费性贷款不规范，则是金融风险的一种新的表现，值得注意。事实上，我们对于金融的审计是经常性的，在每年的报告中都有。

　　“效益审计就是要检查财政资金的使用效果”

　　记者：效益审计是往年的报告和工作计划中所没有的，这一次五年规划中提出向效益审计转变应该怎样理解？

　　李金华：所谓效益就是钱不但要用到位，还要用的好，包括经济效益、社会效益、环境效益等很多方面。效益审计是更高层次的审计目标，也是审计工作的发展方向。所谓的效益审计主要是检查财政资金的使用效果。所以，在这方面我们一定要转变观念，不要一提效益审计，就想到企业审计。在市场经济条件下，企业的效益问题最终要由市场来评判，任何政府机关都代替不了这只“看不见的手”，这不光是人员素质的问题，更是一个职责、职能和机制的问题。

　　记者：效益审计的目标在五年规划中被着重强调，但是，很多学者认为，在目前的条件下，这是不可完成的任务，您怎么看？

　　李金华：这种疑惑是存在的，最直接的原因就是我们目前还没有一个真正的效益评价体系，这就意味着，我们还不能大规模地展开全面的效益审计，因为没有把握的我们不会急于去做。但是，我想我们现在可以做的是一些非常明显的围绕效益的审计，重点揭露由决策失误和管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。比如，一个机场，修建时预计年旅客量为几百万，但是修成后连10%还达不到。这就是效益审计要分析的问题，修机场的钱虽然到位了，但是，这些钱的使用效益是有问题的。

　　记者：效益审计是否意味着审计署权力的放大？

　　李金华：事实上，效益审计一直以来是法律赋予审计署的权力的一部分，《中华人民共和国审计法》规定，审计机关对审计范围内所列的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。只不过以前这方面做的比较少，更多的是在合理和合法的层面。现在我们向效益审计转化是我们权力的一种回归，而非放大。

　　“让全社会来监督被审计部门”

　　记者：五年规划中，审计结果公告制度建立被认为是一大进步，这种公告将是哪些层面的，应该如何理解？

　　李金华：我想这是对于老百姓知情权的一种尊重，我们审计和评价的结果需要向老百姓有一个交代。事实上，我们审计的大部分是老百姓纳税交上来的钱，这些钱是怎么花的，花的怎样，我们需要告诉公众。

　　我们规划明确提出，除涉及商业秘密、国家秘密以及不宜公布的内容之外，都应进行公告。

　　记者：通过公告，我们是否在寻求一种支持，进而对于我们工作有所推动？

　　李金华：一方面我们通过公告让人们看到审计结果，让全社会来监督被审计部门，另一方面，我想我们自身也需要公众的监督，我们公告的内容就是我们工作的内容，做的怎么样一目了然，这一点更重要。事实上，这一点对我们的压力非常大。

　　记者：你曾说过，审计工作是服务工作，但表面上却是得罪人的工作，你不怕得罪人吗？

　　李金华：我想习惯了就好了，我原本也有这个感觉，审计就是得罪人的，但是肯定得有人做这件事，我们就是吃这碗饭的，所以一方面我们不怕得罪人。另一方面我们也不尽是得罪人的，我们发现问题，帮助这些单位加以纠正，吸取教训，加强管理，最终还是会取得大家的理解的。我想审计工作就是促进政府行为的公开透明，这关系到我们的民主法制建设。

　　“财政审计是第一重点”

　　记者：审计署20年来在审计职能上有哪些转变？

　　李金华：我们的审计在刚开始的时候，类似于财务大检查，检查偷漏税、检查应该上缴财政的钱是否已经交了，主要是针对收入这个层面。之后，我们开始在收入和支出两个方面都进行审计，检查收入和支出。最近在我们制定的今后五年审计工作发展规划里，又有一个新的转变，开始以支出审计为主。其实，这是国际审计的潮流，主要审计支出这一块，查钱用在哪？怎么用？比如去年中央财政支出大约是13000亿，其中7000亿在中央本级进行安排，其他的6000亿由中央向地方转移。我们就是要审清这些钱用的到底怎么样。

　　记者：审计是一种事后监督，发现问题后的纠错功能如何体现？

　　李金华：因为审计是不能参与决策过程的，所以我们只能在事后或过程当中审查。但是，当我们发现这个问题的时候，我们会及时把它提出来，这就会引起有关各方的高度重视，虽然有些问题一下子得不到解决，但是我们要继续审计，继续提醒有关各方，让问题最终得到解决。

　　记者：五年规划中，对于审查对象的排序是：财政审计、金融审计和国企审计，这是否意味着我们将财政审计作为重中之重来抓，我们的精力和人力会怎样分配？

　　李金华：财政审计是我们的第一重点，我们会投入大约50%的人力和精力去做这一块，但是，与其他的一些国家不同，我们不会100%的进行财政审计，因为我们银行和大型企业都属于国家所有，因此这决定了我们的审计将是比较全面的，但是重点突出。

　　另外，我们还在今后的工作中加大保险行业和证券业的监督，对这些行业的审计难度非常大，因为他们更为专业，技术上也更为复杂，影响面也会比较广。

　　审计变法

　　最近公布的近8000字的2002年审计报告披露了社保基金问题、财政部违反预算法问题、建行农发行违规私设小金库以及国资流失触目惊心的国企问题等；而有消息说，中国工商银行成为继建设银行和农业发展银行之后被卷入此次“风暴”的第三家银行。审计署18个特派员办事处、近300人入驻了工商银行。

　　而在这一连串的“风暴”背后，一场审计变革也在被推到公众面前

　　文/李翔 本刊记者/王晨波

　　“风暴”、“变法”，听到这些措辞强烈的称谓，作了18年审计工作的李金华只能用“意外”两个字来表达他的感受。

　　风暴之下

　　7月8日下午，强烈的阳光斜刺在北京西城区百万庄附近的国家审计署大楼上。在短短的半个多月的时间里，作为风暴源，审计署的一举一动都被置于公众的放大镜之下。但与外面的喧闹相比，这里显得更宁静。

　　“和往年一样，这次向人大汇报审计报告时，我的心里并没有更多特别的感受，只是有的内容让我感到痛心。”国家审计署审计长李金华对中国《新闻周刊》说。

　　6月25日，是李金华连任以来第一次向全国人大常委会汇报审计报告的日子。他宣读了那份“措辞严厉前所未有”的审计报告。

　　这份近8000字的审计报告简明扼要地披露了社保基金问题、财政部违反预算法问题、建行农发行违规私设小金库以及国资流失触目惊心的国企问题等。其中广受关注的、处于这场“审计风暴”中心的是，财政部预算支出情况和社保基金，它们被称作中国老百姓的“血汗钱”和“保命钱”。正是针对这两项，审计报告内容引发了轰动效应被称为“审计风暴”。

　　7月6日传出消息，审计风暴仍在继续——中国工商银行成为继建设银行和农业发展银行之后被卷入此次“风暴”的第三家银行。据说，审计署18个特派员办事处、近300人入驻了工商银行。

　　而在“风暴”背后，一场审计变革也在被推到公众面前。7月初，国家审计署公布了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(后简称五年规划)。李金华把这份规划摆在了非常高的位置，“规划可称得上是今后五年审计工作的行动纲领”，他对中国《新闻周刊》说。

　　李金华全程参与了规划的制定，他认为这个规划将引领审计署进入了一个全新的阶段。

　　重点是绩效

　　在五年规划中，效益审计首当其冲。

　　“今后五年，在审计内容和审计方式上，要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”规划如此说明。

　　李金华表示，“中国将以揭露严重损失浪费和国有资产流失为效益审计重点”。

　　效益审计，国外称之为绩效审计。它主要包括两个方面，一是财政资金的划分有没有效益，国家各部委对财政资金的使用有没有效益；二是国有企业使用财政资金的经济效益。

　　其中，对前者的考察主要是资金是否到位、使用是否恰当，是效益审计的重心。

　　效益审计，被业内人士认为是一种更高层次上的审计，因而成为中国审计变法最重要的一条。审计署通过对财政预算执行情况的效益审计，将有力确保政府部门对于纳税人资金的合理使用，而不像以往那样，对不违法不违规范围内的无效及浪费束手无策。

　　“尽管完整意义上的效益审计自从1983年国家审计署成立以来，就一直在审计理论和审计学者的学术研究中存在，但是把效益审计白纸黑字写入工作规划，并且给予如此高的地位，还是前所未有的。”中国审计学会副秘书长刘大贤介绍。

　　公告的力量

　　“审计公告的意义不亚于效益审计，甚至还要大。”李金华这样说。他透露，审计结果公告将在明年尝试实施。

　　目前，审计公告已经初显雏形。6月25日，2002年审计报告全文已经出现在审计署的官方网站上。作为第一时间被全文公布的审计报告，这在审计署成立20年来还是第一次。同时，这份报告也成为媒体和学者解读最多、影响力最广的一份官方审计报告。

　　尽管从1998年开始，公众已经可以部分地接触到审计报告的内容，比如，1998年揭露的粮食系统6年损失2140亿元的瞠目事实，1999年水利部甚至在洪水泛滥之时挪用资金的惊天大案……但是把“推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用”写入五年规划，这是第一次。

　　五年规划中还专门考虑到了媒体和大众，“改进现行审计报告的形式和内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度”，被明确写入了规划。

　　对于拥有15个职能司、6个直属事业单位、25个派出审计局和18个审计特派员办事处的国家审计局来讲，公众看到的已经公布出的4年审计报告，只能称得上是审计结果的冰山一角。

　　“任何一项审查结果都应该公布”，这是刘大贤在审计署将公告制度写入工作规划后，对审计结果公开程度的期望。

　　然而，在五年规划中还写明，审计结果公示制度同时规定了“国家机密、商业机密和其他不宜对外批露的内容除外”。

　　直指财政

　　在五年规划中，财政审计第一次被放在了金融审计和国企审计的前面。

　　这意味着审计焦点的变化，财政审计成为未来五年审计的重中之重，如此，国家各部委顺理成章地成为审计利剑所向。而在不久前的审计报告中，财政部违法违规行为也被屡屡提及。

　　在1998年之前，虽然审计条例规定审计署作为国家审计机关，有审计中央财政预算的执行情况的权力，但多落在空处。更多的情况是审计署组织各地财政部门进行交叉审计，而财政部则长期无人审计，处于监督真空状态。

　　原因一方面是由于人员因素：审计署成立之初，审计人员多由各部委调来，而且其中尤以财政部门调过来的多，让这些人回到以前部门审计老东家，操作性不强；另外一个方面就是审计署和财政部等中央部委都是平级单位，要实现兄弟对兄弟的监管，需要一个协调过程。

　　但是自上届政府之初，审计财政的力度开始不断加大，有关“部委违规”的内容也频频出现在审计报告中，“改革开放以来，国有企业数目一直在减少，而财政收支却是动辄上万亿的庞大金额。这在客观上促使审计工作更多地偏重于财政。”刘大贤说。

　　与财政审计相辅相成，经济责任审计也是这次规划的一个新意。“这是一项针对党政领导干部和国资高官的审计项目，改变了过去审计机关‘对事不对人’的做法。在今年公布的审计报告中，引起公众关注的中电大案，就是进行经济责任审计发现的问题。”李金华说。

　　经济责任审计显然将承担一些监督腐败行为的职能，这将是中国公众所乐于看到的。

　　争论仍在继续

　　“4月份在制定规划的时候，我们已经经过了很多的争论。”李金华说。

　　在规划出台后，关于效益审计的争论仍然没有停止。“效益审计简直是不可能完成之任务”，刘大贤说。

　　作为自1984年中国审计学会成立至今自始至终的两个理事之一，刘大贤对中国审计现状了若指掌，但是他并不认为现在是提出搞效益审计的最佳时机，

　　最直接的难题来自于评价标准，目前国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。另一方面，效益审计还需要良好的环境基础。“在目前国内情况下，较低层次审计诸如合理合法目前尚难做好，更不要侈谈效益审计了。”一位不愿透露姓名的审计专家说。他担心在现有形式下，效益审计会流于形式。

　　而在更为深层的意义上，“中国没有真正意义上的国家审计”，刘大贤认为。在制度安排中，中国国家审计署隶属于国务院。国家审计署是受国务院委托，对国家各部委进行财政审计，审计署曾经审计出极大问题的水利部、财政部同属于行政编制序列。因此，审计署对于国家部委、政府部门的审计，还是政府部门对政府部门的审计。

　　最重的是，作为内部审计，审计署的经费来源，还要归入财政部财政预算之内 而在国外，审计署通常隶属于立法机构，对议会负责，审计经费也直接由议会拨款。

　　(来源：中国《新闻周刊》2003年第25期，总第139期)