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　　如果缺少更根本的制度变革，目前的“三农”政策，仍然可能只是一个良好愿望促成的专门政策倾向，而没有成为全部经济社会政策的核心

　　假如从1984年中央“一号文件”中第一次出现“建设社会主义新农村”算起，“新农村”在改革开放后的中央文件里至少已经出现过五次。

　　2005年10月8日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，“建设社会主义新农村”再次被提出，并明确地指出了其内涵：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。

　　它意味着中国一个新时代的到来，这一时代的特征，被精炼地表述为：以工补农、以城带乡。

　　予取之间

　　衡量这一时代到来的指标，国务院发展研究中心农村部部长韩俊在他的一篇文章中指出，目前我国已进入工业化中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验，这时采取相应措施，以工业反哺农业，是带有普遍性的现象。

　　这意味着，在我国实行了长达50多年的农业支持工业、农村支持城市的倾斜政策之后，面对农业农村经济的日益萎缩和萧条，政府开始清还当初为发展工业与城市而向农村借的“贷款”了。据经济学界测算，1979年以前的29年，农业部门为国家工业化提供的资金约4500亿元。

　　近期内的一系列措施让人目不暇接：

　　2005年12月28日，中央农村工作会议明确地提出“三高”：国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。就在会议闭幕当天，十届全国人大常委会第十九次会议废止了《中华人民共和国农业税条例》，这意味着从2006年1月1日起，中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。

　　中国农民将更多地分享到改革发展成果的信号开始迅速传递——2005年12月26日，全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议召开，国务院明确表示：未来政府将把农村义务教育纳入公共财政保障范围，率先在全国农村实现免费义务教育。

　　一个让各界关注的问题是：中央到底会为新农村建设从财政里掏出多少钱来？

　　财政部已经透露的消息是，目前已安排2006年支持“三农”资金3226亿元。而国务院发展研究中心农村部副部长谢扬对记者表示，如果加上用于农村合作医疗、职业教育等方面的配套支出，2006年中央财政支农资金突破了4000亿元。“这是前年中央财政支农转移支付资金的两倍。”

　　4000亿的投入，在国家财政3万亿的支出里，相较于农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额，这一总量无疑还是显得太小了。

　　目前，占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源；农村中学生是城市中学生的4倍，而享受到的国家中学教育经费仅占38%。“加大投入是建设社会主义新农村的当务之急。”这成为所有专家的共识。

　　国家发改委地区司官员赵增表示，城市向农村表现出土地、资金、补贴、农产品增值的4大“抽水”功能，导致农村发展落后，农民增收缓慢。他举例说，2003年全国6700多个开发区，平均每个县有3个开发区，将农民最好的地拿走。在农业产业化方面，农产品增值被城市拿走。中央对农村的各种补贴也被层层分流，到基层的很少。再就是国有银行的金融“抽水”。

　　亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏的计算是，与财政的百亿级的增加投入相比，农村资金正以千亿级的速度，通过金融机构向城市、向沿海地区输出。一般认为，1.2万亿的邮政储蓄存款的三分之一是从县以下的农村来的。邮政储蓄只存不贷的机构性质使农民的存款都流到城市。而农村信用社则是通过多存少贷的方式，从农村抽出资金。农村信用合作社2005年11月存款余额3.2万亿，存贷差高达上万亿。尽管不同的估算方式得出不同的数字，农村每年的资金流出应该至少在3000亿以上。而据国家统计局数据，中国农村农民的全部纯收入也仅为2.2万亿元。

　　中央财政上的“多予”，实际上并不能换来城市对农村的“少取”。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡的计算是，即使是那些已经转移到城市就业的农村劳动力，由于受到劳动力市场的歧视，每人每年比应得的收入平均少挣2284元。以2004年全国有1.03亿名农村到城市的打工者计算，外出打工农民工每年因劳动力市场歧视而少挣2343亿元，比同样数量的转移劳动力每年汇回农村家里的钱数1624亿元还多出44%。

　　城市对农村、工业对农业的这一整体“吸血”局面，无疑将使得中央仍然有限的支农资金肩负着更为艰巨的任务。更紧迫的问题在于，这些资金是否能够如领导人的善意，真正地落到农村，落到农民头上，起到“四两拨千斤”的作用呢？

　　没有人能够乐观起来。国务院发展研究中心农村部部长韩俊说，由于财政支农存在投入结构不合理等问题，一些调查发现，有的政府支农项目资金最终到农民手里时，只剩下实际投资的五分之一左右。

　　记者调查的情况是，由于新村镇建设主要是硬件方面的东西，容易“看得见，摸得着”，效果立竿见影。在一些已经开始投入资金进行新农村建设的地方，基层干部更热衷于新村镇建设，甚至贪功冒进。这使得支农资金的效益大打折扣。

　　所以，逐步建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，是全面推进农村综合改革的前提条件。这就需要对目前的投资体制作进一步的调整。三农问题研究者李昌平提出，投资原则应该是：“一是要改进资源配置方式、途径——将权力配置变为按法律配置；二是改变资源使用管理方式——由官权管理转变为民权管理；三是要改变资源配置形式，由专项配置为主改变为常规配置为主。”

　　制度创新方为根本

　　当前中国的三农困局，中国人民大学农业与农村发展学院程漱兰教授撰文认为，“无论是社会主义新农村建设项目的组织实施，还是社会主义新农民的成长，症结在农业、农民和农村与外部集团的‘关节点’。”

　　其间原因，温铁军教授将之归结于在发展主义思潮的影响下，以工业为主的城市天然具有汲取农村的倾向。

　　这既与现代化背景下小农本身的地位相关，也与一直以来的过度汲取、以及对乡村自治发展破坏的结果。国务院发展研究中心农村部崔晓黎研究员表示，我们破坏了中国传统农村的“软件”，硬是塞进去了自己的一套“软件”，所以怎么样都水土不服。譬如，传统的乡村实际上是开放型的，农民是可以自由流动的，所以可以“闯关东，走西口”，但是，建国后在计划经济体制下所建立的一套“软件”，实际上不仅形成了城乡之间的藩篱，也使得村与村之间的流动都充满阻碍。这就使得农村无法形成统一的完整的市场。被隔离的个体，想要自治，想要合作，都成为一种不可能的事。

　　“这种状况不改变，这一轮的新农村建设很容易重蹈1992年乡镇企业发展时的覆辙。不遵循市场规律的大量投资，最后要么是做无用功，要么是再次形成银行大量的呆坏账。”崔说。而整个的新农村建设，也容易陷入口号。蔡说，“目前的‘三农’政策，仍然是一个良好愿望促成的专门政策倾向，而没有成为全部经济社会政策的核心。”

　　解决办法，“三农”问题学者李昌平对记者表示，着力点在于，“建立农村自治制度体系和社区公共服务制度体系雏形，架起国家现代制度体系服务乡村社会的桥梁；开放民间金融，让民间组织的血管里流动血液，促进各类农民组织的良性发展。”

　　其中，农民在新农村建设中的主体地位是最为各位专家学者所强调的。中国社会科学研究院农村发展研究所于建嵘教授说，“在建设社会主义新农村时，要以农民为本位，要建立农民的利益表达机制，这才是治标之本。”

　　(来源：《中国新闻周刊》；何忠洲）