当前我国正处于环境问题高发期,重大污染事故频发,严重危害人民群众生命、财产安全与社会稳定。环境诉讼司法程序启动难成为加强环境司法保护的最大障碍。加强环境司法保护力度,是遏制污染、建设生态文明的迫切要求,也是人民群众对司法机关的殷切期盼
我国目前正处于环境问题高发期,重大污染事故频发,严重危害人民群众生命、财产安全与社会稳定。当前污染随处可见,但进入诉讼程序的却不多。一些专门为审理环境案件设立的环保法庭甚至面临案源不足、缺案可审的窘境,司法程序启动难成为加强环境司法保护的最大障碍。
司法程序启动难的原因分析
根据笔者的观察,环境案件司法程序启动难的表现与原因主要有以下几类:
一是公共利益代表主体缺失,无明确受害人提起诉讼。我国民事诉讼法第一百零八条规定了起诉必须具备的条件,其中原告要与本案有直接利害关系。生态环境具有明显的公共产品属性,污染在给公民、法人造成直接损害的同时,往往还对国有资源与公共环境造成损害。我国物权法虽然规定了水流等自然资源的国家所有权,但当国有资源受到污染损坏时,由谁代表国家通过何种途径提出索赔,缺乏明确的法律依据。但两者之外的情况如何处理,缺乏明确的法律规定,导致大量的环境污染损害未能纳入损害赔偿的范围,“企业污染、政府治理、老板赚钱、纳税人负担”的怪象普遍存在。
二是人民法院不依法受理。因环境污染受到损害的个人、法人或其他社会主体,有权提起诉讼,通过司法途径寻求法律救济,这种权利就是诉权。诉权是请求法律救济、启动与延续诉讼程序的权利,有学者甚至将其上升为宪法性基本权利。毋庸讳言,确实存在人民法院不依法受理环境污染受害者起诉的现象。究其原因主要有以下三点:民事诉讼法中集团诉讼与代表人诉讼制度不完备；环境污染受害人众多,往往酿成群体性事件；不排除一些地方政府不愿当地发生的污染事故在司法程序中被公开,或者由于污染企业与当地财政、就业密切相关,使地方人民法院的正常受理工作受到干扰。
破解司法程序启动难的有效路径
加强环境司法保护力度,是遏制污染、建设生态文明的迫切要求,也是人民群众对司法机关的殷切期盼。近年来,“两会”代表委员不断提出建议提案,呼吁通过制度创新,加强环境司法保护力度。破解环境司法程序启动难题,对加强环境司法保护至关重要。
一是明确环境污染国家损失索赔主体及其诉权。我国海洋环境保护法第九十条第二款规定,“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。
但在其他环境领域,法律没有规定应由哪些机关、通过什么途径进行索赔。有必要推广海洋环境保护法中的规定,明确国家损失索赔主体。最高人民法院2010年6月下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,要求各级法院“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。但由于没有明确的法律依据以及与之相配套的法律制度,实践中这类案件很少。
二是完善环境污染集团诉讼、代表人诉讼制度,保护受害人诉权。环境污染损害赔偿纠纷具有群体性特点,民事诉讼法对处理群体性纠纷规定了代表人诉讼与集团诉讼。美国民事诉讼法将集团诉讼规定在第23条,其下有7款,每一款又有若干项。而我国民事诉讼法只有两个条文,也缺乏相应的司法解释。由于法律规定过于原则,导致人民法院面对蜂拥而至的民事诉讼时,进退失据。完善集团诉讼制度,有助于明确诉讼程序,便于人民法院依法受理、审理环境诉讼案件。
三是建立环境公益诉讼制度。我国民事、行政诉讼法都要求原告必须与案件有直接利害关系,这就限制了公众利用司法途径制止违法污染行为的可能性。有必要在环境领域适度放开原告主体资格条件,赋予公民个人或一定的社会团体对污染行为提起诉讼的权利,建立中国特色的环境公益诉讼制度。
四是建立重大污染事故损害赔偿纠纷行政前置程序。重大污染事故本身就是影响当地社会稳定的群体性事件,由于受害人众多,即便采取集团诉讼,其庞大的当事人队伍、证据数量也超出了司法诉讼程序的正常容量。同时,污染事故以及由此引发的群体性纠纷的预防与处理,都有赖于采取行政手段,快速动员各方面社会力量。
一些法院因为担心没有能力协调处理,或者受制于外部干扰,难以依法受理相关案件,这是当前不容回避的社会现实,但却严重影响人民法院形象以及人民群众对法律的信仰。有必要将现行行政主导的环境污染纠纷处置方式制度化,建立重大污染事故民事纠纷行政前置程序。可以借鉴劳动合同纠纷、证券欺诈赔偿纠纷等,明确设置一定的前置程序。一方面尊重中国国情,有助于及时化解社会矛盾,维护社会稳定；另一方面明确司法主管范围,有助于提高司法效率与权威。 □黄西武
