葛延风：事业单位改革要重点解决体制机制问题

　　深化事业单位改革是为了促进社会事业更好发展

　　大力发展教育、科技、文化、卫生等各项社会事业意义重大。这既有利于社会进步、民生改善，也是保持经济和社会长期健康发展的重要基础条件。在我国，承担各种社会事业服务职能的主要是事业单位。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国各项社会事业稳步发展，各级各类事业单位及广大职工功不可没。改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制发展要求，国家也更加注重社会事业发展，进行了一系列改革探索，有关改革探索的成效很突出。

　　但是，受多方面体制因素以及一些迫于特定时期特定问题的政策选择影响，我国社会事业发展尤其是事业单位管理和运行中仍存在一些非常突出的问题。比如，在社会事业领域，政府、市场和社会的关系还没有理顺，受财政体制及行政管理体制影响，城乡之间、地区之间很多社会事业发展还很不均衡……这些问题的存在，既不利于社会事业的健康发展，也带来了一些社会矛盾。

　　鉴于社会事业发展的重要意义、事业单位的重要功能以及当前社会事业领域特别是事业单位运行中的不足，必须在充分总结国内外经验教训的基础上深化改革。改革的目标就是要促进社会事业更加健康发展，更好地服务于国民经济和社会建设，让广大人民群众得到更好的服务。同时，也要让事业单位的数千万职工受到激励和鼓舞，充分调动积极性。

　　分类是改革的基础

　　《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)特别强调了对事业单位的分类，这是顺利推进改革、完善管理、促进相关社会事业健康发展的基础。

　　之所以强调分类，一方面是因为社会事业以及事业单位的复杂性远远超过企业等经济组织。我国目前的事业单位包括了很多行业，不同行业的内在规律和发展特点差别很大。另外，即使在同一行业内部，也有不同类型的机构，内在运行规律同样存在很大差异，不可能用统一的模式进行管理。所以，必须分类组织，分类管理。

　　另一方面，还与我国目前事业单位的实际构成有关。受传统管理体制等多方面因素影响，我国目前事业单位中，除提供教科文卫等公益性服务的机构外，还有一些与政府公共服务目标无关或应通过其他方式进行组织管理的机构。这些机构和人员虽然数量不多，但由于定位不清，带来了不少矛盾，必须通过分类改革加以解决。

　　在分类问题上，还有两点需要强调：一是必须进一步明确分类标准。目前不少机构往往兼有不同属性的社会功能，对此，必须在充分考虑不同社会功能属性的基础上予以区分并采取不同处理方式。二是在分类后的管理方式选择也必须根据各自特点进一步细化。

　　事业单位改革要重点解决体制机制问题

　　事业单位改革，核心是要完善管理体制和运行机制。未来一个时期，需要重点解决以下几个方面的问题：

　　理顺政府和事业单位的关系。政府是社会事业发展的责任主体，事业单位则是具体服务职能的承担者。因此，首先要明确政府与事业单位各自的权利、责任和义务。鉴于长期以来存在的一些问题，《指导意见》提出的基本思路是推进“政事分开”和“管办分离”。推进政事分开，就是要理顺政府与事业单位关系，行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。“管办分离”的目标是进一步完善管理，不是简单的部门间管理权调整，更多强调的是依法、合规监管，更加突出目标和结果监管。同时，完善不同管理部门之间的协同配合，形成权责对等的管理机制。

　　根据不同类型单位特点，改革并逐步完善事业单位治理方式。一是要根据不同机构特点，明确活动目标、行为边界以及活动方式，并以严格有效的法律法规予以规范。二是要完善决策机制。相当多事业单位直接服务于社会公众，需要逐步建立以理事会、董事会等为主且具有广泛代表性的集体决策和监督机制，同时强化公开、透明和问责。特殊类型事业单位可采取特殊管理方式。三是要完善管理方式。事业单位需要突出国家和社会目标，政府按社会目标规范机构，机构按既定目标规范内部活动方式和员工行为，不宜过分强调“对内负责”。职工权益保护属另外范畴。

　　完善评价体系和激励、约束机制。需要特别强调的是，事业单位承担的是公益服务职能，与企业有很大差异。因此，对事业单位的绩效评价绝对不能像对企业那样以经济和财务指标为主，而是要看既定投入水平下相关社会事业发展和国民福利的改善状况。

　　事业单位及广大职工是政府公共服务职能的执行者，其自身也有利益诉求，需要受到合理保护。因此，建立并完善激励和约束机制以充分调动职工积极性和创造性也是需要重点解决的问题。

　　注重综合配套，稳妥推进改革

　　顺利推进事业单位改革并实现社会事业大发展、人民群众得实惠、广大职工受鼓舞的目标，改革的方式方法选择也很关键。

　　要在增加政府投入的同时，同步推进运行机制的改革和调整。随着国家对社会事业的投入不断增加，必须着力扭转过去一段时期因投入不足等因素所导致的一些运行目标和方式扭曲问题。重点是明确服务属性，规范财务收支和资产管理，建立更加合理的收入分配制度。

　　要处理好宏观指导和地方探索的关系。事业单位改革需要充分调动各方面的积极性，尤其是要鼓励地方积极探索和试点。但必须强调的是，各种社会事业发展都有其内在规律，同时，地方利益与国家利益、社会利益之间也并非永远一致和统一，因此，强化顶层设计和对地方改革探索的指导，建立“试错”和“纠错”机制意义重大。

　　要平衡好各个方面的利益关系。事业单位改革涉及机构和人员众多，有关改革也是整个国家经济和社会体制改革与建设的重要组成部分。因此，改革过程中必须注重利益关系的平衡。对此，《指导意见》都提出了明确的思路和要求，需要在实施过程中不断完善操作性政策。

　　除了上述几个问题外，推进事业单位体制改革，还需要其他相关体制的不断改革和完善。比如要进一步推进财政体制改革，促进城乡之间和区域之间社会事业均衡发展。还要进一步改革行政管理体制，以强化宏观规划，实现不同社会事业之间的协调发展，促进同一领域不同机构之间的分工协作。(作者为国务院发展研究中心社会发展研究部部长、研究员 葛延风)