孤儿社会救助之困：基础设施欠缺 经费投入不足

　　1月5日上午，开封兰考救济站临时安置点。芳芳和松松当天被送到开封市福利院安置。新京报记者 侯少卿 摄

　　开封兰考孤儿收养家庭火灾致死案后，北京师范大学公益研究院院长王振耀昨日在接受新京报记者采访时认为，不能仅反思个案的问题，要好好想想儿童福利体制性缺陷，尽快确立儿童福利的概念。

　　此前，曾担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长的王振耀认为，目前，中国的孩子面临“三无”情况，没有专业的儿童福利法，没有专门的儿童福利专业化人才，没有普及的儿童设施规划。

　　实际上，由于国内对孤儿的认定门槛较高、地方儿童福利机构及专业人才欠缺、儿童福利保障体系欠缺等诸多问题，造成很多被遗弃的孩子最终只能被民间爱心人士“收养”，而且得不到应有的保障。

　　王振耀说，从长远来看，要解决弃婴等问题，必须建立正规的儿童福利制度，并以法律的形式明确下来。不然，像兰考袁厉害这样的民间爱心“妈妈”无法完全走出困境。新京报记者 陈博 朱柳笛

　　■ 现状

　　儿童福利基础设施欠缺

　　2012年7月31日，《开封日报》报道，开封市2010年开工建设了福利园区，其中流浪未成年人救助保护中心和儿童福利院的建成，将为救助流浪儿童、养育孤残儿童提供有力保障。开封市共认定孤儿2213人，并全部录入国家孤儿救助信息系统。

　　兰考县民政局负责人称，2012年底，国家民政部才批准兰考建设儿童福利中心，至今，孩子们都得送到开封市儿童福利院。

　　“理论上，只要袁厉害把孩子送到开封市社会福利院，福利院就有义务把孩子接下来。但袁厉害从上世纪八十年代就开始收养孩子，何况开封福利院还曾不收兰考的孩子。”王振耀说。

　　兰考县民政局社救股股长冯杰曾表示，开封市福利院一度因为条件限制，不接受开封以外的弃婴。

　　王振耀介绍，目前，国内的专业福利机构显得不足。“到了‘十一五’期间，通过实施‘儿童福利机构建设蓝天计划’，儿童福利机构建设才被重视起来的，之前儿童福利基础设施非常欠缺。”王振耀说。

　　从2006年起，民政部每年从部本级福利彩票公益金中安排2亿元予以资助，地方民政部门的福利彩票公益金也要将“蓝天计划”作为重点项目进行资助，加上地方财政的投入，计划用5年时间，从中央到地方投入资金60亿元，在全国常住人口在100万以上的地级市建设和完善一批儿童福利机构。

　　到2010年，基本实现全国100万人口以上的地级城市都拥有独立儿童福利机构或在当地社会福利机构中设有相对独立的儿童部，新增孤儿收养安置床位约6.5万张。

　　去年7月，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中介绍，截至2010年底，全国共有失去父母、查找不到生父母的孤儿有65.5万人。

　　同时，王振耀说，国内在儿童福利方面的专业人才也不足。“据我了解，现在省一级的民政厅都没有儿童处，很多都是挂靠在社会福利处下面，而美国等很多国家都设有专门的儿童局。”

　　孤儿收养经费投入不足

　　王振耀昨日表示，应该说，政府在儿童福利方面有欠账。

　　他介绍说，和很多国家一样，我国一直是鼓励社会上的爱心人士来收养弃婴孤儿，但很长一段时间以来，孤儿收养是没有任何补助经费的，地方也少有预算。

　　2003年，民政部出台了《家庭寄养管理暂时办法》，该办法提出了家庭寄养工作的目标，规定了家庭寄养工作的管理、服务、标准及规范，以及民政部门在家庭寄养工作中的责任等。

　　按《家庭寄养管理暂时办法》规定，家庭寄养的经费，包括被寄养儿童的生活、医疗和教育费用，寄养家庭的劳务费用，家庭寄养服务机构的工作费用等，由县级以上地方人民政府民政部门在民政事业经费中列支。

　　不过，各地投入经费，相比寄养儿童成长所需的费用，十分微薄。

　　当时，全国的福利院也就几百个，交给政府也不知怎么办，很多孤儿不得不送到敬老院、养老院，“我当司长时，2009年以后才通过低保来救助，救助水平也很低。”

　　据了解，2009年，民政部先后下发文件，建议散居孤儿及福利机构儿童的最低养育标准为每人每月600元、1000元。

　　王振耀表示，正是当时制度上有空档，所以，爱心人士的收养是对政府的一个非常有力的补充。

　　兰考县救助站站长聂杰在接受媒体采访时表示，通常情况下，合法的民间收养行为是社会救助的有益补充，对于类似草根慈善行为国家一直持鼓励态度。兰考孤儿收养家庭火灾事件暴露出的其实是当前社会救助机制方面的短板与不足。

　　■ 问题

　　“孤儿”身份认定程序繁琐

　　不过，要获取一份孤儿生活补助并不是易事。王振耀在接受采访时曾称，现在相关的民政机构对孤儿的界定非常严，不利于弃婴获取补贴及资助。

　　以河南省洛阳市为例，当地民政部门规定，社会散居孤儿申请孤儿基本生活费，必须由孤儿监护人向孤儿户籍所在地的街道办事处或乡（镇）人民政府提出申请，并填写河南省儿童福利证申请表一式两份。

　　申请时，还应出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或失踪的证明等多种资料，待县级民政部门审批后，将信息及时录入“儿童福利信息系统”，并对批准认定人员发给全省统一印制的儿童福利证，持证人员才可从民政部门每月领取孤儿基本生活费。

　　一旦缺乏监护人，或者当地相关部门不主动作为，孤儿便无法获得身份认定。

　　有研究人员称，目前，中国对家庭寄养福利项目的资金主要来源是税收，还未能形成高效筹集资金的组织，比如西方普遍的红十字慈善会。

　　这不但加大了政府的预算支出，而且，通常政府的拨款要经过条条审核，使得资金下拨时间过长，不利于解决福利事业的燃眉之急。

　　病残儿童安置少人问津

　　王振耀表示，虽然目前我国孤儿的抚养形式有所放宽，但这仍然无法解决我国现存的选择性抚养的孤儿抚养“漏洞”。

　　2008年汶川地震后，地震孤儿收养工作正式启动，整个省532名地震孤儿中的88人符合收养条件。媒体报道后，残疾孤儿却无人问津，其中六十多名残疾孤儿的家属甚至临时取消了送养意愿。

　　据相关人士介绍，在美国等很多国家都设有儿童福利局，政府和民间组织之间也是良性互动，政府可以通过购买服务的形式让民间组织成为很好的救助补充力量。一旦出现流浪儿童，立马就有专业组织来负责。爱心人士如果收养的话，相关培训及政府支持资金等也会很快配套。

　　不过，我国儿童福利始终没有通过立法予以确定，政府在这方面的欠账特别多。“目前仅靠民政部门去救助远远不够。在福利院里长大的孩子面临的教育、就业等问题怎么解决？”

　　业内人士分析，按法律规定，收养、领养、寄养都需通过民政部门，但相关的法律手续不但繁琐，而且限制多周期长。

　　因此，便出现两极现象：一头是想收养却找不到心仪的孩子；一头是爱心人士临时收养弃婴后又送不出去。如果私下收养，又不受法律保护。

　　■ 链接

　　4种安置途径

　　2003年，国务院通过的《关于加强孤儿保障工作的意见》中规定，孤儿指的是失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，安置孤儿的途径包括下列4种方式：亲属抚养、福利机构养育、家庭寄养、爱心家庭依法收养。

　　每月补助不低于600元

　　民政部网站发布称，截至2011年7月25日，全国已有27个省份确定了当地的最低孤儿养育标准。各地先后出台了为孤儿生活提供生活保障和医保救助的福利政策。

　　民政部称，各地基本都为儿童福利机构集中养育的孤儿每人每月不低于1000元，散居在机构外、与祖父母等亲属一起生活的孤儿每人每月不低于600元。

　　这其中，省级标准最高的是北京市，两项标准分别达到1600元和1400元。