倪永杰：两岸政治定位与一中框架刍议

　　两岸政治定位议题是牵动两岸关系全局的重大、核心命题，也是两岸关系中的一项系统工程。中共十八大报告中正式提议两岸双方共同努力，探讨“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理的安排”。在两岸关系和平发展亟需巩固深化的当前，两岸双方应积极创造条件，营造气氛，发挥智慧，务实探讨，尽早寻找到“合情合理”、为两岸双方普遍接受的两岸政治定位方案，应是两岸各方的共同期待。本文将对两岸政治定位的基本内涵、基本路径进行分析，并对一中框架及“合情合理安排”展开论述，在此基础上提出两岸政治定位的具体表述。

　　一、两岸政治定位基本内涵

　　孔子强调“必也，正名乎”，意思是名分至关重要。两岸双方有了正确的名义才可能理顺相互关系，确立彼此的权利、责任与义务，为双方交往与关系提升设定基本的规范与准则，预留良性互动、持续发展空间。台湾学者朱云汉认为，“未来两岸签署和平协议，也一定会涉及两岸政治定位，不可能不处理你是谁、我是谁，我们之间是什么关系的这个根本问题，对这个问题要有根本的交待。”[1]未来两岸关系的巩固深化，必然面临两岸政治定位问题，两岸双方必须妥善处理，尽早作出合适安排，两岸关系方有可能进一步巩固深化。杨开煌提出：“所谓‘政治定位’，应该是指在政治上我们如何看待对方，或是把对方看成什么 ，同时由此延伸出双方在政治上的关系。”

　　两岸政治定位表面看是“名分”问题，实质是两岸之间关系问题。两岸政治定位需要就两岸关系的本质与两岸关系具体内涵作出回答，在梳理两岸政治关系历史脉络的基础上，就“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”作出精准定位与“合情合理安排”，为未来两岸政治关系的发展预留空间。

　　两岸政治定位涉及三方面的内涵。首先需要就两岸关系的本质作出回答，是国内关系、特殊的国内关系？还是“特殊的国际关系”、甚至就是“国际关系”？探讨两岸政治定位无法回避这一两岸关系的本质问题。其次，需要就两岸双方的身份、地位作出回答。从根本上回答“你是谁、我是谁，你我是什么关系”？从根本上确定“你是什么、我是什么，我们作为整体又是什么”等等问题。再次需要确定两岸双方彼此承担何种责任、权利与义务。为此，两岸双方需要特别关注两岸在国际场合“面对面”、“背靠背”(即面对第三方)情况下的两岸政治互动的方式与途径，需要特别关注两岸共同的军事安全需要，应对共同威胁，确保台海两岸和平与安全。

　　两岸双方对于两岸政治定位问题关心的重点各有不同。台湾方面关心的核心问题有三个方面，包括：首先台湾不能落入所谓被“矮化”、被“吞并”、被“统一”的陷阱，也不能失去所谓的台湾“主体性”。其次大陆方面应“正视中华民国依然存在的事实”，否则就无法探讨下去。再次如何定性台湾当局，视之为“国家”、“政治实体”、政权机构？还是政治法人、政治团体或政治组织？是“中央政府”、地方政府？或者独特的地方政府、类似港澳的“特别行政区”？台湾方面特别需要大陆方面给予台湾当局一个“合情合理”政治空间。而大陆方面关切的核心问题就是希望台湾方面坚持一中原则，就一中框架表达更为清晰、明确的立场，承诺“共同承担义务，维护中国的主权和领土完整”。

　　二、两岸政治定位基本路径

　　五年来，两岸关系迈入和平发展阶段，两岸关系面貌发生历史性变化。两岸政治互信有所增加，双方围绕一中原则、一中框架的交流互动日渐增多，取得了一定的共识。在此情况下，破解两岸政治难题的迫切性上升，两岸双方有意愿逐步营造一个探讨两岸政治定位的合适气氛。目前看来，条件初步具备，气氛渐趋成熟，考验两岸执政当局、民间智库、专家学者的勇气与智慧。

　　吸取历史上两岸双方在两岸政治定位问题上发生争执、冲突的经验、教训，现阶段探讨两岸政治定位可遵循四条路径展开。

　　(一)集成两岸智慧，形成两岸特色。

　　有人称“两岸关系是人类历史上仅见的奇特、复杂、精细而又重大无比的政经工程，它值得争取到一个充满智慧与感情的答案。”两岸双方在探讨两岸政治定位的过程中，应该充分运用中华文化底蕴，集成两岸智慧，最大限度地吸纳两岸双方特别是台湾各界的主张、建议等。一切有利两岸关系和平发展的愿望、建议都应该被尊重、采纳，丰富并完善两岸政治定位的内涵，充分体现两岸关系的特殊内涵，形成具有两岸特色、中华特点的两岸政治定位。两岸政治定位应以两岸的方式方法处理，国际法可以作为参考借鉴，但不必奉为圭臬。套用马英九2011年元旦讲话，两岸双方应“在中华文化智慧的指引下，为两岸政治定位找到一条康庄大道。”

　　(二)既要有纵向的历史感，又要有横向的现实感，还要有前瞻的未来感。

　　首先符合历史逻辑。纾解两岸政治矛盾、定位两岸政治关系需要面对历史，又要超越历史，化解两岸历史恩怨，就两岸政治关系的历史面向进行思考，寻觅历史发展的逻辑。其次把握现实方位。既要把握两岸关系的现实，又要了解国际政治的现实，在两岸关系和平发展的现实坐标中寻找政治定位。两岸双方应在现有两岸关系的基础上探讨两岸政治定位，实事求是，符合两岸关系的实际，切勿滞后或者超越两岸关系的现实条件。再次预留发展空间。探讨两岸政治定位应该是两岸双方良性互动、共构未来中国的过程。应该顺应两岸关系发展潮流，有利于巩固深化两岸关系和平发展，为两岸关系未来未雨绸缪，预留空间，作出富有前瞻性、战略性的顶层设计。当然，探讨“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”只是就现阶段作出安排，它只是针对两岸政治关系现状的定位，不是对两岸政治关系的未来出定位，也不是两岸政治关系的终极安排。关键是要作出以两岸统一、国家富强、人民幸福、民族复兴为指向的政治定位选择，而不是与此渐行渐远，更不可与此背道而驰。

　　(三)两岸共同定位而非片面定位，探讨对象系两岸政治关系而非仅仅定位台湾当局的政治地位。

　　探讨两岸政治定位，应该由两岸双方共同探讨，平等对话，寻求双方均可接受的方案，而不是两岸任何一方的各自定位或片面定位。此前大陆曾主张“在一个中国框架内，什么问题都可以谈，包括台湾当局的政治地位问题。”2000年2月《一个中国原则与台湾问题》提出：“只要在一个中国的框架内，什么问题都可以谈，包括台湾方面关心的各种问题……台湾当局的政治地位等等，都可以在这个框架内，通过政治谈判，最终在和平统一的过程中得到解决。”这表明此前所谓“台湾当局的政治地位”是两岸政治定位的标的物。但在2008年12月31日胡锦涛题为《携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴》的讲话中，首次提出“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨。”在中共十八大报告中，正式提出“就国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理的安排”。上述表明，大陆方面不再只讨论台湾当局的政治地位，而是有心经营“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”，并展开务实探讨，其中当然包括台湾当局的政治地位，但更多的是探讨两岸政治关系的本质、内涵及相互对应关系。换言之，两岸政治关系、未来两岸政治安排等才是两岸政治定位的标的物、讨论对象。因此，探讨两岸政治定位，应该把两岸政治关系当作是标的物与探讨的对象，而非仅仅针对台湾当局的政治地位进行讨论，如此方能让台湾各方较理性务实的面对两岸政治定位议题，使两岸双方有意愿与动力寻求于双方最为“合情合理”的定位方案。

　　(四)与时俱进，思辨创新，遵循政治学理、宪政法理的路径寻觅两岸“合情合理”政治定位。

　　两岸政治定位需要面对历史矛盾与现实困难，用老眼光、老思路、老方法难以破解两岸政治难题。唯有与时俱进，处理好继承与创新的关系，吸取历史经验教训，综合、提炼两岸关系研究领域中众多理论、模式，进行思维突破、方法创新，激发想象力，才有可能寻找一个“足可以在人类历史辉煌不朽的解答”。笔者认为，两岸双方应遵循政治学理、宪政法理的路径，展开脑力激荡，持续进行思维创新，抽丝剥茧，作出符合两岸各方要求、并为两岸普遍接受的“合情合理”安排方案。

　　三、台湾当局的两岸政治定位

　　(一)定位历史及其方法

　　六十多年来，台湾方面对于两岸政治定位经历了四个时期，具体如下：

　　一是两蒋时期的“一个中国”定位。两岸双方都主张一个中国，反对“两个中国”。两岸双方都自称“正统”，代表整个中国，两岸均反对“双重代表权”。二是李登辉早期“分裂分治”定位。20世纪80年代末至90年代中期的台湾当局主张“一个分裂分治的中国”，谋求“双重承认”、“平行代表权”。将两岸定位为“一国两地区”、“一国两府”、“一国两对等的政治实体”等，期间还出现“以一个中国为指向的阶段性两个中国”声音。三是李、扁合流时期的“台独”定位。1996年12月， 台湾当局为“修宪”召集“国家发展会议”，提出五种两岸政治定位观点，包括“国内关系”、“国际关系”、“国内关系中的特别关系”、“国际关系中的特别关系”及“准国际关系”五大类。李登辉于1999年7月9日抛出了“两国论”，声称自1991年“修宪”以来，两岸关系定位在“国家与国家，至少是特殊的国与国关系”。李登辉甚至抛出了分裂大陆的“七块论”。2002年，陈水扁抛出了“一边一国”，大搞“台湾正名”、“法理台独”、“文化台独”，认定“中华民国在台湾、中华民国是台湾”，严重恶化两岸关系。四是马英九时期的“宪法定位”。马英九基于“中华民国宪法”、“宪法增修条文”及“两岸关系条例”，提出了两岸“互不承认主权，互不否认治权”、“两岸是特殊关系，但不是国与国关系”等论述，重新梳理两岸关系法理上的连结点、共同点，使两岸在政治定位上相向而行，也为两岸双方准备了探讨两岸政治定位的良好气氛与必要条件。

　　回顾台湾方面对于两岸政治定位的历史，不难发现，台湾方面采取四种方式进行两岸定位。一是“同一性定位”，两蒋时期，两岸执政当局采取贬损式方法进行各自定位，两岸双方只从各自的意志出发，以肯定自己、否定对方的方法定位双方的关系。但两岸高层均视两岸为同一个国家，只有一个中国。两岸只有相互取代的问题，没有“两个中国”、“一中一台”的问题。二是“一二式定位”，即援引现代主权观的理论，区分主权与治权，把治权从主权中离析出来。主张两岸“主权重叠”，但“治权分立”、“互不隶属”，包括“一国两府”、“一国两区”、“一国两对等政治实体”等都是源自这样的理论。三是“一二三式定位”，即在“一二式定位”的基础上，将主权离析出主权、治权及管辖权，进一步淡化主权、治权内涵，强调作为一个政府的管辖权，包括属地管辖、属人管辖、普遍性管辖及保护性管辖。四是“二二式”定位，就是李、扁鼓吹的“两国论”、“一边一国论”。民进党传统主张“台湾主权独立”，两岸“互不隶属”。目前看来，引起两岸冲突紧张的“二二式定位”，不符合两岸和平发展的趋势与两岸共同利益与需要，必将遭到历史唾弃。唯有“一二式定位”提供了模糊空间，或许能成为破解两岸政治难题的密钥与创意“魔方”。

　　(二)马英九的两岸定位

　　马英九执政以来，先后就两岸政治关系形成一系列论述，概括为六个基本支柱。一是依据“中华民国宪法”与“宪法增修条文”，两岸为“一个中华民国，两个地区”，即台湾地区与大陆地区，马也曾称两岸关系就是“中华民国”之下的“自由地区与大陆地区”。2012年3月“胡吴会”上，吴伯雄提出“一国两区”两岸定位，遭到民进党的猛烈攻击，马英九便改为“一个中华民国，两个地区”。二是“中华民国领土主权涵盖台湾与大陆，目前政府的统治权仅及于台、澎、金、马”。三是两岸“互不承认主权，互不否认治权”。马曾表示“中国大陆还是我们‘宪法’上的国土，我们不可能承认在我们国土上还有另一个国家”。四是“三不”，即“在中华民国宪法架构下，主张不统、不独、不武”；“无论在国内与国外，都不会推动‘两个中国’、‘一中一台’或‘台湾独立’”。五是两岸非“国与国”的关系，两岸不是国际关系，而是特殊关系。六是两岸互设办事机构非驻外机构，不同于“驻外使领馆”，不挂旗、不办签证业务。

　　概括马英九对于两岸政治定位论述，具有两大特征。一是“一中原则”与“一国”内涵。马坚持两岸同属“中华民国”，两岸“非国与国关系”、“不是国际关系”。二是两岸既非“特殊的国与国关系”，也非纯粹的国内关系，也非中央政府与地方政府关系，而是特殊关系。两岸政治定位要充分体现两岸关系的特殊性。马所言“特殊关系”为未来两岸双方探讨两岸政治定位提供了包容的空间与丰富的想象，这种特殊性成为两岸政治定位的创意“魔方”。如果台湾方面感受到了可能拥有足够的诠释空间，两岸双方较有可能在政治定位上达成共识，形成清晰的共同认知。

　　2013年下半年以来，两岸执政当局在一中原则、一中架构方面形成紧密交流与互动，达成高度共识，实属来之不易。6月13日在“习吴会”上，国民党荣誉主席吴伯雄向习近平总书记明确表明：坚持“九二共识”与“反对台独”是国共两党一致的立场。两岸各自的法律、体制都主张一个中国原则，都用一个中国架构来定位两岸关系，而非国与国的关系。7月20日马英九回函习近平总书记的，公开明确引用当年海协、海基两会共识：“1992年，海峡两岸达成‘各自以口头声明方式表达坚持一个中国原则’的共识。”[1]这是最近几年来，马英九执政当局有关一中原则、一中框架最为明确的表达，进一步提升了两岸高层政治互信，为两岸政治对话、寻找政治定位营造了良好的气氛，创造了有利条件。

　　四、一中框架与“合情合理安排”

　　与时俱进、不断创新是大陆对台方针政策的根本要求，也是两岸关系持续发展的动力源泉。随着两岸关系和平发展的巩固深化，大陆有关两岸政治定位的论述更具创意与弹性，形成新的内涵。一中框架就是两岸和平发展时期大陆有关一中论述的深化与细化，是两岸关系和平发展思想的重要组成部分，拓宽了两岸双方对于两岸政治定位的思路，成为探讨两岸“合情合理”政治定位的可行架构，值得两岸双方认真研究，由此出发，相向而行，直至找到可行方案。

　　(一)一中框架

　　一中框架最早出现于2008年12月31日胡锦涛的重要讲话中：“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立。两岸在事关维护一个中国框架这一原则问题上形成共同认知和一致立场，就有了构筑政治互信的基石，什么事情都好商量。”2012年4月，时任国台办主任王毅发表文章，呼吁两岸“要在认同两岸同属一中、维护一个中国框架这一原则问题上形成更为清晰的共同认知和一致立场，从而为再创两岸关系新局面提供更加坚实的基础。”同年7月，全国政协主席贾庆林在第八届两岸经贸文化论坛上，对一中框架作了具体阐述：“一个中国框架的核心是大陆和台湾同属一个国家，两岸关系不是国与国的关系。两岸从各自现行规定出发，确认这一客观事实，形成共同认知，就确立、维护和巩固了一个中国框架。在此基础上，双方可以求同存异，增强彼此的包容性。”贾庆林的讲话有三个重点。一是明确一中框架核心，正面表列为“两岸同属一个国家”，负面表列为两岸“不是国与国的关系”。二是提出方法，即两岸双方“从各自的现行规定出发”，以“现行规定”回避了敏感的“中华民国宪法”。三是塑造目标，“确认客观事实，形成共同认知”。同年11月，中共十八大报告中，明确写入一中框架内容：“两岸双方应恪守反对‘台独’、坚持‘九二共识’的共同立场，增进维护一个中国框架的共同认知。” 11月26日，在纪念“九二共识”二十周年座谈会上，王毅进一步呼吁“两岸双方应增进维护一个中国框架的共同认知，在认同并坚持一个中国上寻求双方的连接点，扩大彼此的共同点，增强相互包容性，从而深化政治互信、加强良性互动，增添两岸关系和平发展的前进动力。”

　　一中框架是大陆方面有关两岸政治定位的最新探索，是对一中原则的继承与创新。它既是两岸政治定位的根本要求，也是政治定位的基本方法，是目标与方法的辩证统一。即既可确保两岸同属一个中国，又可透过框架塑造两岸双方对于两岸同属一中的连接点、共同点，增强包容性。一中框架具有五大特点。

　　1.原则性。一中框架与一中原则的核心主张完全一致，都强调“大陆和台湾同属一个中国”，同样具有原则的坚定性。但比一中原则柔性，而比“九二共识”更具体明确。

　　2.包容性。一中框架不拒绝一切富有创意、符合“大陆和台湾同属一个中国”内涵的主张、观点，完全可以充分、有效的吸纳两岸双方特别是台湾各方提出的有关台湾现行规定、现行体制中符合“两岸同属一中”的内涵，以此完善、丰富一中框架。

　　3.可行性。一中框架比一中原则更能与台湾的现行规定、体制、现有论述求同并连接。一中框架内涵之一就是两岸“不是国与国的关系”，这与马英九有关两岸关系的定位极其一致。吴伯雄今年6月13日在与习近平总书记的会谈中，对大陆积极呼应，表明两岸执政高层已就一中框架找到了交集，形成了较为清晰的共同认知与明确的连结点。

　　4.未来性。除了基本的原则外，一中框架的具体内涵、详细表述有待两岸双方共同探讨、共同建构。如果说一中原则的内涵相对稳定的话，那么一中框架的内涵还处在不断发展、演变及深化的过程中，富有未来性，充满了想象与无限可能。探讨“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”就是要为两岸的未来寻找可行通道，值得两岸有识之士高度期待。

　　5.两岸特色。由于体现了“大陆和台湾同属一个中国”的内涵，由于面向两岸双方的包容性、开放性架构，也由于两岸双方特别是台湾各方的意见被充分的吸纳、尊重，是两岸双方共同建构的一套定位论述，因此一中框架比两岸任何一方的各自定位或片面定位，都更能充分体现两岸双方的智慧，更富有两岸特色。

　　(二)“合情合理安排”

　　2013年3月22日在平潭召开的两岸关系研讨会上，新任国台办主任张志军提出解决两岸关系政治难题的三点思路：一是要正视问题，不应有人为设置的禁区；二是要积极思考，努力探寻解决之道；三是要先易后难、循序渐进，逐步累积共识。6月20日，国台办副任孙亚夫在“北京会谈”上就探讨两岸政治关系提出三点建议。首先要务实，就是要实事求是，任何脱离现实的主张都是主观想象，是探讨不出结果的；其次要共同努力，找到打开破解两岸政治分歧问题瓶颈的办法；第三要落到实处，即作出合情合理安排，全面改善发展两岸关系。

　　如何作出“合情合理安排”？两岸各有说法。台湾学者赵春山提出，“情”字带有感性的色彩，主观意识很浓。“合情”指的是合乎人之常情。例如，台湾制定对大陆政策时，是否曾考虑大陆和平崛起后，随之而来的民族主义情绪。大陆在制定对台政策时，是否思考台湾人民强烈要求融入国际社会的需求。如果两岸互动心存同是一家人的观念，把两岸的未来视为一个命运共同体，就不会斤斤计较所谓的称谓问题。“理”字带有理性的色彩，有其客观判断的标准。“理”包含普世的价值即文明之理。理也包含特定的法律规范，也就是所谓的法理。“合理”讲求的是正不正当，以及合不合乎道理和法理。而台大教授陈明通解读则是：“‘合情’要合乎实情，也就是两岸‘分立分治’；也要合乎民情，包括台湾主流民意与民主程序。‘合理’就要符合文明的标准，就是对话沟通与和平，以国际规则处理两岸关系，使之正常化。”王毅在2012年底提出了“合情合理”新版本：“合情就是照顾彼此关切，不搞强加于人；合理就是恪守法理基础，不搞‘两个中国’、‘一中一台’。”

　　笔者认为，化解两岸政治分歧，厘清两岸政治关系，不外乎从情、理、法的三个层面探讨“合情合理安排”。

　　从情的层面看，两岸是同胞兄弟，大陆作为主导、优势的一方，“以大事小以仁”，理应回应、关照台湾方面的利益诉求，尽可能作出必要的让步，作出令台湾各方接受的安排。台湾方面作为被动、弱势的一方，可以提出合乎情理的要求，但不应强人所难。

　　从理的层面看，就是合乎两岸关系的现实与两岸双方的实际情况，不要违背台湾与大陆在量(数量)、体(规模)、质(性质)方面的实际差距，不要超越或滞后于两岸关系的现实。

　　从法的层面看，就是符合两岸同属一个中国的法理基础及连结。两岸从各自的现行规定出发，确认“大陆和台湾同属一个中国”的客观事实，避免造成“两个中国”、“一中一台”。

　　据此，笔者认为，在“一中框架”下，“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”可以用如下三句话、42个字来概括：“两岸同属一个中国，非国与国关系。两岸同为执政当局，有特殊关系。两岸需共同维护国家主权领土完整。”

　　其中第一句话“两岸同属一个中国，非国与国关系”是对两岸关系本质的规定，是探讨两岸政治定位的基本前提，是底线，不能突破。第二句话“两岸同为执政当局，有特殊关系”是对两岸关系具体内涵量的安排，是创意，拥有无限诠释空间。其中“同为执政当局”可以体现大陆善意，也符合双方各自统治两岸的历史与现实，体现了两岸双方相互尊重、平等相待的愿望。第三句话“两岸需共同维护国家主权领土完整”则是对两岸执政当局的共同要求。这三句话体现了两岸政治定位中，对于两岸关系本质、两岸关系内涵及两岸双方责任、权利、义务的基本规范。(作者：倪永杰，上海台湾研究所常务副所长、研究员；原文刊登于《台海研究》季刊2014年第2期，转载时有删节。)