电力改革重整后出发

文．康伟平

主导改革的国家电力公司

11月初，一纸由国务院办公厅下发的文件引起全社会对电力行业改革的再度关注。这份名为「国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知」（下称69号文）明确指出，将「对已经开展的电力体制改革试点内容作必要的调整」。

调整是实质性的，这首先表现在改革主导权的易位上。69号文第一条明确指出，电力体制改革工作「由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位组成的电力体制改革协调领导小组负责」。电力体制改革总体方案由协调领导小组制订，报国务院审批。而此前一直由国家电力公司推进的「四步走」方案何去何从，一时成了未知数。

敏感的人预知，一场新的电力体制改革大幕就要拉开，同时一场急风暴雨即将来临。

谁来主导改革？

如今，人们一般都把1997年1月国家电力公司的成立，视为电力工业体制改革进入实施阶段的重要标志。

国电公司的成立是基于原电力部提出的「公司制改组、商业化运营、法制化管理」的改革方向。其使命从一开始就是明确的：除了自身要逐步完成公司化改制，真正实现政企分开外，作为行业内最大的占据绝对主体地位的公司，国电当时承担了协助有关部门推进电力工业改革的重任。 一年后，电力部撤销，国家电力公司则颁布《国家电力公司系统公司制改组实施方案》，确定了「政企分开、省为实体」和「厂网分开、竞价上网」的主要改革思路。这一思路的实施具体划分为四个步骤：

第一步，实现政企分开，成立国家电力公司并撤销电力部；

第二步，从1998年到2000年，进行省为实体和公司制改组，实行「厂网分开、竞价上网」试点，到2000年国家电力公司系统建立起现代企业制度；

第三步，从2001年到2010年，基本完成跨大区联网，形成全国联合电网，统一调度。实行厂网分开，所有电厂不论产权关系，都作为具有同等地位的独立的市场竞争主体公平竞争； 第四步，2010年以后，根据条件实行发、输、配三个环节分开，建立规范有序的电力市场，在更大范围内引入市场竞争机制。

「四步走」方案得到了国家有关部门的认可。1998年12月，国务院办公厅转发了《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》（也称146号文），「厂网分开、竞价上网」试点便在6省市－－上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江开始推行。同时，「省为实体」的改革也在进行之中，每个省只设一个省级电力公司，对全省电网实施统一规划、统一管理。东北三省成为这项改革的急先锋，原为国家电力公司下属子公司的东北电力公司改组为分公司，所辖三省分别成立了电力公司。 但批评声很快响起。有人指出，「厂网分开」只是将电厂与电网的经营从核算上分开，而它们之间的「血缘关系」即与国电公司的资产纽带依然存在。换句话说，都是父亲的儿子，如果真的闹了矛盾，父亲怎能坐视不管？

再者，「省为实体」造就了现在各自独立的小市场，妨碍了更大市场的形成和跨省资源的优化配置，无意中成为地方垄断的保护伞。各省以电力输送技术等为理由拒绝接受外省的低价电。据悉，首先进行「省为实体」改革试点的东北地区电网在国内各电网中最具优化配置条件，但由于三省电网独立，已经导致跨省电力流动受阻。 就这些问题，电力专家陈望祥指出，目前中国电力市场的问题主要集中在两个方面，一是多家办电和一家管网且管网者既是裁判员又是运动员而引发的矛盾：二是开放竞争与封闭市场的矛盾。也有业内人士将之概括为行业性垄断与地方性垄断。

多家办电与一家管网的矛盾由来已久，说白了就是电力公司直属电厂与独立电厂争上网电量的冲突。独立发电公司是各省各地区集资办电的产物，它只拥有电源资产而不拥有电网资产。而电力产品由于其不能储存的特性，必须通过电网输配。这样，在上网电量的分配上，拥有电网的各省电力公司对自己的直属电厂和对独立发电公司能否一视同仁显然并不那么令人放心，独立发电公司「无法公平竞争」的抱怨便可想而知了。 据有关人士透露，这次电力改革方案调整的直接导火索便是独立发电公司引燃的。

二滩水电站是中国目前已建成的最大水电站，目前这座耗资近300亿元的电厂却无法物尽其用，处于投产即亏损而且越亏越多的困境。造成二滩困境的原因是多方面的。首先近两年川渝地区用电量增长显著放慢，这是二滩立项时没有预料到的；其次，川渝地区后来又新建了一批火电站。于是二滩一建成就面对一个不容乐观的市场。据悉，尽管二滩与四川省电力公司、重庆市电力公司早在1998年第一台机组投产前就签订了有关购电合同，实际执行情况却不如人意。有人估计，照此下去，二滩今年新增亏损额将超过10亿元。

有关人士指出，二滩的处境并非个别现象，它在一定程度上反映了现行电力管理体制的弊端。目前，四川省还未实施「厂网分开、竞价上网」，四川省电力公司负责分配上网电量。而据二滩反映，今年安排二滩发电量仅39.14亿千瓦时，机组利用小时数1600小时，不仅无法和全国发电设备4100小时的平均利用数相比，比四川电力公司统调机组2900小时的利用数还要低近一半。而对于重庆市，二滩电力属区外来电，过去几年，重庆更多地是利用本地区内火电站的电，二滩的电不受欢迎本在情理之中。 此外，二滩所在的川渝电网是中国较大的独立电网之一，目前与周边省市电网尚无紧密联系。由于省际间输电通道不够通畅，尽管二滩的电多，却没有办法输送到用电需求量较大的华中、华南地区去。

二滩电站的问题还没有完全解决，新的忧虑随之而来，那就是即将建成投产的三峡水电站会不会重蹈二滩的覆辙？今年6月16日，国务院三峡工程建设委员会第9次会议上，三峡电力电量分配问题引起了全体与会者的重视。会议认为，当前电力工业「省为实体」的改革已「走样」为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视。朱镕基当即拍板决定由国家计委牵头，成立电力体制改革小组，开门搞改革。8月28日，由国家计委主任曾培炎挂帅的电力体制改革协调领导小组正式成立并召开了第一次会议。

切分国电公司？

新一轮改革从何入手？目标集中在电力工业长期以来实行的发电－－输电－－配电－－售电垂直一体化管理体制上。可以说，这种垂直体制是形成目前电力工业矛盾的根源。在这种体制下，国电公司系统内的企业无一不是「全能」企业－－自产、自运、自销，其形成垄断势所当然。

中国百姓对于电力部门一向缺乏好感，这从给电力部门起的「电老虎」绰号可见一斑。不久前，国家计委针对垄断行业乱收费问题进行了大检查，查出电力行业的违规收入竟然高达27.4亿元，把电信业也甩到了后面。

「电老虎」之所以让人惧怕，与其在国民经济和社会生活中无可替代的重要地位密切相关。在建国以后相当长的一段时期内，电力都处于供不应求的短缺状态，成为影响百姓生活质量、制约工业发展的瓶颈，着实成了政府的一块心病；而另一方面，由于电力的公益事业的特性，加之电力工业特殊的产品形式和生产特点－－产、供、销要求同时完成，中国的电力一直作为公益性事业由国家投资和管理，是典型的计划经济模式。

情况在80年代中期发生了变化。国家计委宏观经济研究院研究员王家诚长期研究国家能源问题，据他介绍，国家投资办电的局面延续到1985年时，中国缺电的矛盾已经变得十分突出，于是，有人提出「多家办电」的建议，希望能借此打破电力行业国家一统天下的局面。建议终被采纳，随着著名的72号文件的颁布，中国开始大规模社会集资办电。为了吸引投资，集资办电引入了「谁投资、谁用电、谁收益」的概念。自此，电价开始松动。到了1995年，经历了10年发展的中国电力行业终于冲破了电力短缺的瓶颈，缺电的矛盾得到有效缓解。截至目前，中国发电装机容量突破3亿千瓦，发电能力位居世界次席，仅排在美国之后。再加上随后发生的亚洲金融危机和中国经济结构调整又在一定程度上抑制了社会用电量的增长速度，在国电公司成立后，电力市场开始显露出买方市场的特徵，国家甚至破天荒地鼓励老百姓用电。

与此同时问题也出现了。一方面，尽管集资办电、松动电价的政策大力推动了电力工业的发展，但电量处于结构性失衡、供大于求的情况仅出现在一部分地区，中国还有10个县没有通上电；另一方面，按成本倒推、一报一批式的电价制定政策也造成了电价的复杂和几近混乱的局面。在中国电力工业快速增长的十几年中，电价一直在增长，即使在国家鼓励用电的近两年也无下调的趋势，在农村，由于电价远远高于城市，通了电却用不起电的情况十分普遍。对此，业内人士认为，中国的电力工业存在结构性弊病，电力市场并未真正形成。 尝到了打破垄断好处的老百姓开始热切呼唤着电力改革，许多专家学者对电力改革何去何从也展开了热烈讨论。议论的中心和矛盾的焦点渐渐集中，原来改革的设计者和主要执行者国家电力公司成了众矢之的。

国电公司成立伊始，定位便是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国电公司采取国有独资形式，拥有全国一半的发电资产，几乎全部的高压输电网和大中城市配电网，以及1/3的县级农村配电网。这笔庞大无比的资产用数字来量化，就是8700亿元人民币，占国有工业企业资产总额的1/6强。

国电公司的情况与当年的中国电信是如此惊人地相似：一样庞大的身躯；一样在业内不可撼动的地位；一样成为打破垄断的目标。而流传甚广的消息是电力改革将从国电自身开始。人们不禁猜测，国电是否也会与中国电信一样，面临被切开的命运。

据有关人士透露，协调小组已初步拟定好改革方案的草案，目前正在广泛徵集意见。

国家计委参与此次电力改革方案拟订的有关官员在接受《财经》采访时透露，新的改革方案总体原则是将电力生产的发、输、配、售的四个环节一一打开，重点在于建立发电市场和售电市场。在原来的「四步走」方案基础上，新方案将在四个方面有所调整： 首先，要打破行业性垄断，「厂网分开」要彻底切断电厂与电网的资产纽带；

其次，要打破地方性垄断，原有的「省为实体」方针将被更大范围内优化电力资源配置的概念所取代；

再次，要形成一系列适应我国电力工业的管理体制，包括电价形成机制、输配分开等，有关环保政策的制定及《电力法》的修改也将陆续开展； 最后，改革的时间表有重大调整，目标实现的时间大大提前。初步计划到2010年基本建立与我国市场经济相适应的完善的电力管理体制。

至于国电公司将来的去向和出路，据悉还未最终确定。但有消息人士透露，对国电公司进行切分的可能性很大，方案之一是将国电公司的电网资产按地区分为东北电网公司、北方电网公司、长江电网公司和南方电网公司四家独立的公司。当然，这四家电网公司将不再拥有电源资产。

由此看来，此次电力改革很可能将实行横切与竖切相结合的方式进行：横切－－将电网接地区划分；竖切－－将发、输、配、售四大环节打开。 同时，有专家提出要建立一个国家层面的独立的电力监督委员会，规范和监督市场，确保电力工业的健康运行。据悉，国际上很多国家都有一个强大、专职的电力监督管制机构，在电力市场上拥有至高无上的权力。有消息称，这一建议将很可能被采纳。

受益者和受损者

69号文一经颁布便风生水起，一个重要原因是它宣布了改革方案出台前暂停电力行业未经审批的资产流动。

通知的措辞是严厉的－－「目前除按国家规定程序审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外，停止其他任何形式的国有电力资产的流动，包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等：凡项目未经国家批准的，其已经变现所得的资金应停止使用并予以暂时冻结」。 电力体制改革和暂停资产流动有何关系？不明底细的人会有此疑问。69号文对此未做任何解释，但其背后的潜台词业内人士都心照不宣。

如果从1997年算起，电力改革已进行3年多了。无论由谁主导改革，不管是分几步走，「厂网分开」的改革思路始终是明确的。尽管目前试点地区还未实现资产彻底分家，但随着改革的深化，电网经营企业和发电厂之间产权彻底分离是迟早的事。换句话说，各省电力公司作为电网经营公司，将不再经营电厂。作为对这种趋势的预测和应对，早在两年前，一些省电力公司即「未雨绸缪」，出现了转移电力资产的情况。有知情人士透露，转移的方式主要有两种，一是通过资产转让将电源项目向各省电力公司控股的电力上市公司转移；二是将资产转移到下属的各类三产公司，并通过控制这些三产公司继续实现对电力生产、上网、销售的全过程、全方位管理。例如，有个别电力公司下属三产拥有的电源资产竟然高达几十亿。

国家经贸委电力司一位官员指出，鉴于以往的经验教训，在改革方案酝酿过程中，常有闻风而动的「越轨者」。加上电力国有资产较为集中，为防止国家利益受损失，所以在下一步改革方案出台前，对资产流动暂时「叫停」。

但是，「暂停」并不意味着以后不可以流动，从「有关各级国有电力企业资产重组、电站出售和其他资产处置问题，将纳入电力体制改革总体方案统筹考虑」字样背后，人们又读出一种积极的信号。

就目前来看，尽管新的改革方案还未出台，但从总体来看，种种潜台词、新旧两种方案的主要分歧点，主要集中在国电公司本身将何去何从。而国电公司在这新一轮改革的调整中则始终保持缄默，对于媒体就此问题的采访要求一概予以拒绝。据一位国电公司的内部人士私下对记者介绍，国电公司目前心态很复杂，「感觉自己就像案板上的肉。说什么都没意思，也没用」。

对于以计委为代表的改革设想，国电公司没有公开表明自己的观点。在国电公司2000年工作会议上，公司副总经理赵希正只是强调「国情」：「电力工业的改革是建立在中国国情基础上的改革，生产关系的调整必须适应电力生产力发展水平，改革的推进速度必须与社会和职工的承受程度相适应。」他还认为，「改革不能跨越历史阶段，这是多年来电力工业改革之所以取得成功的基本经验。坚持稳中求进、稳中求快、稳中求好，是推进改革应把握的一个基本原则。」

尽管如此，对国电公司的心情和姿态，人们一般抱理解的态度。国家计委一位官员指出，这样一场重划利益格局的改革，总会有人受益，也有人要付出代价。消费者是最大的受益者，其次是政府，而国家电力公司则至少不可能继续垄断下去，并将丧失过去拥有的隐性超额利润。一位经济学家进而指出，改革说到底就是利益的调整，被调整的一方肯定是会感到痛楚的。

在采访中，有专家向记者讲述了一幕在英国看到的场景。英国的居民通常是一月买一次电。而买电的场所之一就是超市。在那里，居民不仅购买牛奶和面包，而且还可以买电。很多售电公司在超市里兜售自己的电。他们的宣传一般涉及以下内容：服务如何、电力保证率是多少、电价不超过多少等等。

这位资深电力专家最后强调，中国电力改革的目标应该是让用户取得选择权，让电力消费者也与其他消费者一样成为真正的上帝。

最终让用户受益，让老百姓得到实惠，应该是所有改革的终极目标。中国的电力改革在调整后重新出发了，它离目标还有多远？

摘自《财经》2000.12

海外电力体制改革经验

英国是世界上最早将竞争机制引入电力工业的国家之一。90年代初，英国政府开始进行电力改革，将国有的发电厂与电网分开，组成一家专业电网公司和两家大的发电公司，与核电站、水力发电站及法国的电力公司一同在英国电力市场上竞争。由于两家发电公司旗鼓相当，经过一段时间的激烈竞争后电价明显下降。近年来更对外国投资者开放售电市场，使消费者得到越来越好的服务。而电网公司股份全部出售给私人和外国投资者后，在政府的严格监管下运作；同时政府保留对电网公司重大决策的控制权，以确保国家安全。

美国的电力公司长期以来一直是私营企业，效率较高。目前仍保持发电输配电垂直一体化的结构，但在政府的强力监管下，独立发电厂乃至其他电网的发电企业都可以在同一电网内公平竞争，售电市场也全面开放，消费者最终获益。

法国目前仍保留国有电力公司垄断的格局，但在本国政府和欧盟的监管下，限制利润水平，保护消费者的利益。同时法国电力公司在国际上不断拓展业务，为集团提供可观的收益。

日本的模式是多家电力公司按地区分别垄断。因大企业与政府关系密切，对消费者的保护力度很弱，但近年来已经开始研究开放市场引入竞争。

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