中国户籍制度悄悄改革

文　寿蓓蓓

广州近日开始实施的新户籍政策引起市民关注，广州公安局在市区设点接受公众咨询。

　　中华人民共和国宪法规定：「中华人民共和国公民在法律面前一律平等。」然而，户口告诉我们，中国人生来是要被分成城市人和农村人的。目前，一场影响13亿中国人的改革──户籍管理制度改革正在悄悄进行着。

　　公安部有关人士透露：「在改革不可能一步到位的情况下，我们决定小步走，悄悄干，逐步突破。」改革的终极目标将使我们可以自由迁徒，感受到平等、自由是天赋的权利。

各地户籍改革：百花齐放

　　8月1日，河北省石家庄市户籍改革全面实施，市公安局户政处一位负责人通俗地解释说：「如果你没有钱－－哪怕没有干个体所需要的资金，你的学历也成问题－－你可能只受了几年义务教育，你也没有任何直系亲属在石家庄，最不济你打工满两年，也可以落户石家庄。哪怕你干的只是一份清洁工的工作。」

　　这样的改革力度，不仅在省会城市就是在全国也闻所未闻，以至公安部治安局户政处处长黄双全担心，户籍管理由限制过死走向完全放开，从一个极端走向另一个极端，由于城乡、地区差距较大，可能会影响社会稳定。他强调两条基本的落户条件：合法固定的住所；稳定的职业或生活来源，并解释说，「合法固定住所」是指「有产权的房子」。

　　据介绍，全国各省、直辖市包括北京市，都已开始进行户籍改革，只是力度大小不一样。黄双全评价说：「在好多客观原因没有解决之前，全国的进展还是可以的。随着国家经济社会发展，改革力度将会更大。」

　　目前，安徽是惟一在全省范围内推行户籍改革的省份，已把小城镇户籍改革的做法引入城市，包括省会合肥。江苏、重庆、山东、四川、上海改革力度也比较大。

　　据透露，广东省正在酝酿一个大动作：取消农业户口、非农业户口的划分。对此，黄双全百感交集：「我们努力多年也没有突破的地方，广东省可能最近要突破。」

　　黄处长本人就来自广东农村，通过上大学取得城市户口，届时在户口登记上，广东省的公民将是平等的，他的哥哥姐姐也将摆脱农民的身份。

　　早在1998年7月，中央就为城市户籍制度改革提供了政策依据，（1998）国发24号文第四条规定：「在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。」

　　根据这条规定，在北京买了商品房，能拥有北京市户口吗？记者就此求证户政处，黄双全解释说，这一条只是指导意见，没有要求具体时间，也不是强制执行，要由地方政府根据本地经济和社会发展的客观需要、综合承受能力，确定户口迁移的总体规模。

　　记者问，预计北京何时能实现户口自由迁移？黄双全说，北京的难度更大，直辖市的人口规模规划必须经中央政府批准，北京1999年就已突破了2010年的人口规划，一段时期内只能限制。

　　与城市相比，小城镇户籍管理制度改革的动作显得整齐划一：到2001年10月1日之前，全国所有的镇和县级市市区，将取消「农转非」指标；把蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，统一登记为城镇常住户口，与「原住户」一致；凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人，本人及共同居住的直系亲属，均可自愿办理城镇常住户口，并自愿保留其承包的土地经营权。

　　公安部在制定服务西部大开发的若干措施中，建议西部地区地级以下城市参照小城镇的办法推行户籍改革。除重庆、成都、西安之外，西部地区其他城市均在此范围内，如西宁、乌鲁木齐、呼和浩特、昆明、贵阳。

公安部：小步走，悄悄干

　　把公民划分为两类人的户籍管理制度，缘于计划经济时代，特别是短缺经济条件下，国家对劳动力、消费品实行计划分配，以及控制城市人口增长过快的需要。

　　黄双全说，这在当时是有积极意义的，有利于维护社会的稳定和城乡经济的协调发展。为适应新的形势，公安部从1985年开始起草《户籍法》，然而十多年来，迟迟无法出台。据了解，主要原因是来自各部门的阻力太大，首先一条，废除农业户口、非农业户口的二元结构，就几乎遭到各部门一致反对。

　　不得已，公安部改为起草一系列推进户籍制度改革的国务院文件。例如（1998）24号文，除为城市户籍改革带来希望的第四条规定，其他三条都是必须执行的，分别解决了孩子户口自愿随父随母问题、夫妻两地分居以及老年人投靠子女的落户问题。

　　几乎每一份文件的出台，都要反复徵求各有关部门的意见，多次开会磋商，甚至发生激烈争吵，改革举步维艰。

　　难度特别大，为什么还要坚持改革？黄双全说：一方面，老百姓一直反映很强烈；另一方面，现行户籍制度是计划经济的产物，已经不适应国家经济和社会发展的要求，非改不可，公安部作为政府的一个职能部门，要相应调整行政管理措施。

　　黄双全分析，不适应体现在三个方面，首先，划分城乡户口二元结构，既不科学，也不合理。公民在法律面前人人平等，把人分类是不合理的。很多进到城市的人员，长期在城市打工、兴办实业、买了房子，依法纳税，实际上已经是城市人口了，但按照户口统计还是非农业人口，是不科学的。再如，农业是一种产业，孩子出生时还没有从业，但按现行的统计，根据父母是城市人口或农村人口，就把孩子统计为非农业人口或农业人口，也不科学。

　　第二，户口迁移限制得过死。中国「农转非」指标一直由计划部门控制，长期固定为每年递增千分之二，比如北京市现有非农业人口700万，只能增加700万的千分之二，不根据各地实际情况搞一刀切。现在已经废除了小城镇的农转非指标，城市农转非指标也要淡化。

　　第三，有关部门、地方政府把其他行政管理职能附加在户口管理制度上，把户口作为钳制手段，这反过来又成为户籍制度改革的最大阻力。

能否为户口减负

　　作为主管户籍管理的行政部门，公安部一直是众矢之的，对此，该部几位有关人士一致表示委屈，称公安部是其他部门歧视性政策的替罪羊，一位负责人说：「挨骂是我们的事，实际上问题不在我们这儿。」也许，这是推行改革的心理原因。

　　记者在浙江省县级市奉化了解到，当地户籍制度改革的最大阻力来自教委，因为学校靠借读费和赞助费弥补教育经费不足，向外地生收这两笔钱的做法在全国十分普遍。即使在教育经费并不短缺的北京，也有着一二百所「非法办学」的打工子弟学校，一二万名打工子弟在里面「非法求学」，因为他们交不起每年几千元的赞助费、借读费。

　　此外，高考录取分数线不平等，也是教育领域户口歧视的争议焦点。中国人民大学教授张成福认为，教育部门的责任是培养更多的人才，而不是分辨人才来自何处。如果教育部门因为借读费拒绝公民入学，拒绝本身就侵害了公民受教育的权利，何况中国还实行义务教育，农村居民也是纳税人。

　　这种巨大的社会不公正体现在方方面面，例如劳动就业问题，户政处殷先生大学毕业分配到公安部之前，在北京找工作时，北京市单位均要求北京市户口。

　　就在上周，北京的劳动就业市场还为应聘人员要不要北京市户口争执，结果，照样要求北京市户口。

　　今年7月，中国于1997年签署的联合国《经济社会和文化权利公约》开始生效，公约规定「人人有权享受社会保障，包括社会保险」。然而，中国农村人口却没有享受到现代福利社会带来的福利，目前在城市实行的医疗保险、养老保险、失业保险都没有覆盖到农村。在社会保障资金缺口较大的情况下，如何建立一个包括9亿农村人口的社会保障制度，是个大难题。

　　此外，还有农村义务兵的安置问题，城市义务兵退伍后要由民政部门统一安置，农村兵回家还种地，不给安置；还有超生儿的落户问题……总之，一部分公民的政治权利、经济权利、受教育的文化权利等一系列宪法保障的公民权利实际上还没有得到保障。

　　「到昌平拉沙子」已经成为一句北京新俗语。北京市公安局有个外管处，不是管外国人的，而是管外来人口。该处解释今年新的《暂住证》管理办法时称：「凡是外地来京人员，除公干外，不论什么身份都应该办理《暂住证》，即使不符合条件，也要进行外来人口登记。应当在来京后3日内登记。」暂住证要随身携带，以备公安人员查验，否则，最糟糕的结果是收容，俗称「到昌平拉沙子」，即为自己被遣返回原籍攒路费。

　　黄双全认为，有些人抵触暂住证，是因为没有通过办理暂住证与当地人享有一样的待遇，获得相应的权利，只是单方面尽义务，还是一种身份歧视。

三步规划

　　据黄双全介绍，推进户籍管理制度改革的主要思路是，首先，争取尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的「农转非」计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。

　　第二，逐步放宽户口迁移的限制，已具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。
第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，还户口管理的本来面目。争取有关部门的支持，尽快出台《户籍法》。

　　黄双全无法预测实现自由迁徙的时间，但相信终会有实现的一天。他说：「劳动用工制度改革也好，教育制度改革也好，社会保障制度改革也好，已经取得了很大突破，使得我们户籍管理制度能够逐步松绑，全面改革户籍管理制度，时机日渐成熟。加入WTO也是一个契机，推动户籍管理由限制变成为老百姓服务。」

　　中国人民大学教授张成福同黄双全一样，也属于「知识改变命运」的那种人，他们都来自农村，都是家里7个孩子中最小的一个，也是家里惟一参加了高考、转为非农业户口的人。

　　「当年考大学的时候，我的老师跟我说：你必须好好学习，这关系到你将来穿皮鞋还是穿布鞋的问题。」张教授回忆说，「在我老师的眼里，只有城市居民才穿皮鞋，我的老师穿了一辈子布鞋。直到前几年我回陕西老家，有的老师还希望我帮他解决一个公办教师的身份。」

　　张成福成了大学教授、知名学者，9月将赴哈佛大学肯尼迪政府学院从事研究。他说：「我个人是幸运的，但我仍然感到悲哀：这个社会的公民，因为没有平等的机会，他（她）们根本无法改变自己的命运。一个农村居民的孩子，由于户口制度的限制，要改变农民的身份，惟有考大学。我的哥哥姐姐都是农民，到了我侄子这一代，还在走我20年前的老路。」他的一个侄女今年高考将近600分，如果是北京考生可以上重点大学，而她只上了宝鸡一所极普通的学校。

　　「户籍制度造成了城市居民和农村居民这两种天然的社会身份，似乎农村居民低城市居民一等，城市居民有很多优越感，农村居民受到压抑。现在农村居民来北京、到大城市受歧视，怎能没有精神上的痛苦呢？都是中华人民共和国的公民啊。」

　　张成福认为，目前户籍制度的变化还不是很理想，公民还不能自由迁徙，但毕竟是中国社会走向进步、走向平等的一个重要标志。他说：「宪法规定的公民权利应该是平等的，这是户籍制度变化体现的意义所在。」 　　摘自《南方周末》2001.8.30

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